□今日は７月から８月にかけて事務局で行った国民からの意見募集の報告、７月に行った行政官庁等からのヒアリングの結果、これらの色々な新しい情報を踏まえて意見交換を行いたい。
パブリックコメントの一番の大事なところは我々の気が付かなかった論点、あるいは気が付かなかったようなものの見方が出ていれば大変有り難いということなので、そういう角度からの説明があると思うし、またそれに触発されてこういう見方もあるのではないか、あるいはこういう論点もあるのではないかということがあれば、伺いたい。
■〔資料３−１に沿って意見募集結果の概要の説明〕
□意見募集の提出物自体はどうなるか。
■ファイルし、委員にいつでも参照いただけるように用意しているので御覧いただきたい。
□こういう質問事項では適切な意見も書けなかった、という指摘などはなかったか。
○「行政訴訟検討会における主な検討事項」は、回答しにくいペーパーだったと思うが、それにも拘らずかなりの意見が出された。どういう形で意見が分かれるか分からないが、こういう難しい問題、難しいペーパーに対して、１５１もの回答があったことは予想外だ。まだ詳しく全部目を通していないが、抜本的な改革をしてほしい、国際的に恥ずかしくない改革をしてほしい、あるいは新法を作ってほしい、という意見がかなり目につく。各論点に渡ってもかなり積極的な意見が多かったのではないか。改めて、検討会の一員として責任の重大さを痛感した。こういった意見を受けて、何とか抜本的な、国際的に恥ずかしくない改革を実現したい、と改めて思った次第だ。
○こういう問いかけを受けて読んで答えるということは、日頃からこういう問題に関心を持って考えていない人にとっては大変難しい問題だと思う。組合でも他の人間にもいろいろ検討させたが、具体的なことだとなかなか難しい印象を持っている。色々意見を頂いているので、参考にさせていただきたい。
□それでは、事務局から、多少項目を分けて内容の紹介があるので、その論点についてどう思うか、あるいは、そういう論点があるならば自分としてもまたこういう論点もあるのではないか、と気が付いたところをいただきたい。この論点は成り立たないなどの議論については、今日直ちにというよりは、今日の説明を聞き、資料を御覧いただいた上で後の機会に意見を承りたい。今日は論点についての色々な意見交換をしたい。
■〔資料１及び資料３−２に沿って、行政官庁等からの意見の主な項目及び行政訴訟制度の見直しについての意見の主な項目について説明〕
（「主な検討事項」第１「基本的な見直しの考え方」、第２−１「行政訴訟を利用しやすくするための見直し」、第２−３「本案判決前における仮の救済の制度の整備」〜第２−５「取消訴訟の対象、排他性、出訴期間」関係）
○資料１「行政官庁等からの意見の主な項目」だが、ヒアリングの際に検討会委員から（行政庁に対して）なされた反論、指摘があったものも含まれているのか。
■行政官庁から出てきた主な項目を挙げており、そこまでは含んでいない。
○当日の議論でも、やりとりから見て明らかに理由がないことが衆目の一致するところだったものも随分あったと思うが、検討会委員からの質問、反論についてまとめた資料は作っていないか。
■そこまではできていない。
○本当はそれとこれとを対比して、どちらに言い分があるか議論した方が生産的だ。もう片がついているのも随分あると思う。行政庁の意見は、総じて言えば理由がよく分からないのが多い。どういう場合になぜ困るのか、なぜ行政が停滞するのか、なぜ行政上の安定なりに支障があるのかということの具体的な弊害を示さない意見が多かったので、そういう意味では非常に参考にならない意見が多かったのが概括的な印象だ。
困るのであれば、その具体的事項が補足意見なり、追加資料等で出てきていると思うので、それも踏まえて理由があったのかなかったのか検証しないと、一般論だけでは議論はなかなかできない。
□追加資料については、つい昨日、一昨日出てきたものもある。ちょうどまとまっており、このような議論をしているのかとお読みになると、参考になる。
○行政庁の意見の中には、確かにそんなことを聞いてもしょうがない、当方から反論したから終わり、というのもあると思うが、何がそれであるか詰めていくと大変なので、言われたことを資料として出すということでよろしいと思う。つまらない議論は後からでもすぐに分かる。
○パブリックコメント結果の資料３−２の９頁の義務付け訴訟のところで、義務付け訴訟の導入の要望について、前のパブリックコメントの結果よりもちょっとトーンダウンしている感じがした。前回のパブリックコメントの際は、かなり強く義務付け訴訟導入の意見があった。
○自分も義務付け訴訟フィーバーがちょっと収まったかなという感じもなくもないが、「主な検討事項」ではＡ案、Ｂ案、Ｃ案として、申請を前提にした義務付け訴訟と、そうではない第三者から、制度的にしっかり予定され、仕組まれていない形で義務付け訴訟が出てくるという場合とを分けたことにより、「そうか、やはりそこは違いがあるんだな」という反応があったことが、コメントからわかった。
パブリックコメントの10頁の最初の義務づけ訴訟のところで、「それぞれ独立の訴えと見るべきである」、つまり、どういう判決をするか、訴えも別だという考えで、「但し、訴えの変更に関する出訴期間の救済規定を設けるべきである」という考え方が出されており、これは一見なるほどという感じがするが、こういう発想は本末転倒であり、行政訴訟の在り方をまず考えることが必要であって、そこを省略して、「出訴期間を緩めれば結局同じことだ、実際は困らないではないか」という考えは逆ではないか。訴えの変更は当事者には大変な負担を強いるので、制度を曖昧にして当事者に負担を残すのは、よくない。
他にも、教示するからいいとか、例外を緩く認めればいいとか、非常に実務的で賢明な提案もあるが、そういう話は最後の最後に出てくる話であり、もう少し基本的なところをしっかりやった方がいい。
それにしても、ある意味非常にレベルの高い答えが出てきていると感じた。それはいいことだと思う。
○行政官庁のヒアリングでは、具体的にどう困るのか、具体的にどういう支障が生じるのかについての言及がほとんどなかった気がした。
今回整理された中で、例えば仮の救済、執行停止のところで、こういう場合に困るという例が出ていたが、これは、どこの裁判所もすべて認容する前提で困ると言っているだけであり、自分に言わせれば、そんな申請は、執行停止の申立てをしたって通らないとか、そんな解釈を出したって通りっこない、裁判所が認めるはずがない例であって、そんなことを言ってもしょうがない気がした。
それから、農林水産省は、農地の違反転用に対する工事の停止命令や保安林の指定処分について執行停止がされると、開発工事とか、立木の伐採が進行してしまって、原状回復が困難になるから困るというが、これはまた逆の場合もあるわけで、開発行為の際に執行停止ができないために、どんどん開発行為が進んでしまって原告、住民が困るという例もある。まさにこれは裏腹の議論だ。そんな印象なので、なるほどこれは考えなければいけないと思う点ももちろん幾つかあったが、総じて、行政官庁の反論には余りなるほどと思う点が少なかったという印象だ。
■〔資料１及び資料３−２に沿って、行政官庁等からの意見の主な項目及び行政訴訟制度の見直しについての意見の主な項目について説明〕
（「主な検討事項」第２−２「審理を充実・迅速化させるための方策の整備」、第２−６「原告適格、自己の法律上の利益に関係のない違法の主張制限、団体訴権」〜第２−９「行政訴訟の目的・行政の適法性を確保するための訴訟」関係）
○総じての印象だが、後半の方が、行政庁の意見と、国民の意見と、ある意味でかみ合った非常にクリアな対比があって大変参考になった。
資料１の行政庁意見の21頁、160、16１の農水省の意見は、恐らく畜産農家の権利移動について余りに拡大されることを懸念している議論であり、他の省庁にも連続して見られる議論だが、それほど懸念に当たらないという印象だ。結局いくら現実の利益と言っても、それが法的な因果関係なくして発生したものであれば、現実に判決で不当に拡大されて認められる可能性はないと思うので、こういう議論で、原告適格の拡大の余地を狭めるべきではないという印象を持っている。その他、167や171など、因果関係という観点から縛りがあり得るのではないかという印象だ。
25頁の主張・立証責任だが、これも国民の意見と良い対比がある。例えば、195とか196の法務省の意見だが、在留資格の変更事由の存在は、在留者＝申請者が立証すべきだという規定がまさにあるので、こういう規定を置けば足りる話だと考えればいい。およそこんな事情について行政庁が不存在を立証せよなどという非常識なことに顛末としてなるはずはなく、このように本人の方がよく知っていることは本人に立証させるということを単に実定法の中に書き入れていけば、主張・立証について、最後に残ったところは行政庁が行うのは、そんなに不自然な話ではないと思う。
26頁の処分の理由等の変更の制限だが、これも余り説得力がない。行政庁の負担や、それから想定されるあらゆる理由を明らかにするというのも極端な議論であり、処分を行うときにはやはり一定の理由とセットで、その処分の妥当性を想定して実施するので、そもそも理由が違っていたのは相当重大な瑕疵だと考えるのが普通の発想だと思う。その意味で処分理由については、どこまで差し替えを認めるかはともかく、各省の議論は、「差し替え自由」について制約を設けることの否定論拠にはなっていない。
28頁の裁量の議論だが、例えば211にもあり、これもやや特殊な論点だと思うが、色々総合的に勘案するから裁量を残さないといけないのは、ある意味当たり前のことだ。ところが、総合的に勘案すべき裁量基準が、場所が違ったり、処分権者が違ったり、比較的恣意的に運用されている傾向があるという議論に対応するための論点だったわけであり、元々基準がちゃんとしていないのが問題であるのに、およそ裁量があるから、総合的勘案だから、裁判所に判断させないというのは、全く反論になっていない。また、212 番の総務省の意見なども、例えば費用便益分析とか具体的な評価基準が法律の中に書いていないと言うが、立法論の場での議論としては、書いていないのが妥当であるのかないのかということだから、必ずしもこういう切り口では反論にならない。
29頁の弁護士報酬の敗訴者負担だが、行政だけ特別ではないから片面的敗訴者負担はダメだとあるが、なぜ行政だけ特殊ではないとなるのかの論拠がよくわからない。むしろ「主な検討事項」でも、検討会の一貫した議事の中でも、行政と国民、ないしは原告の側での力の格差ということを前提にした議論であり、そこに何も具体的に答えていない意見しか出ていないという印象だ。
30頁の不服審査前置についても同様の印象だが、例えば224や225は、全く根拠がない意見だ。224にしても、実情を把握するために有意義だと言うが、誰が実情を把握するかというと、結局は処分庁なり、処分庁側の不服申立機関の話であり、また、事後の訴訟の審理の適正ということについても、適正でないと考える人が不服申立前置にとらわれずに裁判所に訴えるのを否定する論拠には必ずしもならない。225 の意見も極端であり「一律に不服審査前置主義を採ることを禁止する理由はない」とあるが、一律に禁止するべきだなどと、この検討会で一体誰が言っているのか。こういう存在もしない意見を前提に攻撃するという議論の論法自体に問題がある気がする。31頁に、暴力団の指定について公正性や統一性が確保されるようにとの議論があるが、こうしたことは前置でなければ本当に統一されないのか、裁判所がやるならそれがあり得ないのかは、これはそもそも裁判制度そのものに対する信頼感の問題ではないか。
33頁の納税者訴訟について、これも極端な議論が多いが、例えば239の経済産業省の意見も、戦略的な予算執行を行うことが違法、不当だなどという判決は、少なくとも今までの住民訴訟の数ある判決の中で見たことがない。こういった領域については、少なくとも横並びでやるのなら問題ないということは恐らく共通理解だと思うので、過去の判例なども全く知らずに主張をしているという印象だ。
○先ほど法務省の意見について発言があったが事実誤認だ。「行政訴訟検討会における主な検討事項」34頁の「不服審査前置による制約の緩和」のところで、そもそも不服審査前置を定めることはできないこととする考え方、というＡ案があるが、それに対する法務省の意見は、不服審査前置は色々なケースがあるが、ここまで一律にするのはいかがなものか、全部というのはひどいのではないか、という趣旨の意見であり、誰かは覚えていないが、そういう意見も誰かが言ったために、事務当局の方でＡ案として取り上げられ、意見照会したのだと思う。
○行政庁の意見に対して非常に手厳しい辛口のコメントがあり、同感するところもなくはないが、その中には、とにかく現状以上に訴訟が活発化しては困るというそれだけの意識で何とか現状を維持したいという発言と、そうではなく、ある程度行政を実際に担当している立場で、ここのところをもう少しよく考えてくれという意見と両方あり、全部がダメだとは思わない。それなりに参考になるところはある。
具体的には、例えば資料１の行政庁の意見の26頁の処分理由の変更をどうするかという辺りは、行政の実態からして、処分理由変更を余りに制限すると、行政そのものがぎくしゃくしてきて、システムがうまく円滑に動かない、申請に対する応答が一般に遅れる、そういうことは確かに、余りに真面目に事前調査をきちんとやるとなると、行政の妙味は失われるとの指摘かと思い、それはそれでもっともなところもある。
この点は、裁判所がどこまで行政処分の中身、実体にまで立ち入って、行政庁に代わって判断をすべきか、それとも、処分に表わされたところをベースに、それを事後審査するだけにするかという、これは基本的な姿勢の問題ではあるが、なかなか一律には言えないところがあり、結論を言うわけではないが、訴訟法の規定として余り一義的な解決は難しいという気がしている。それよりは、義務付け訴訟ができるのか否かという外枠の方をはっきりさせる方がまず先決だ。その先で、審理の在り方の方は自ずと実際的に処理されていく、今回これを見ながら改めてそういう感じがした。
ある意味似ているのは、裁量処分についての規定で、これは前から言っている意見だが、訴訟法で規定を置いても、余りプラスの意味はないのではないか、実際の審理に即して柔軟に考えるのが良いのではないか、その意味では、この条文を削除するという意見だが、そんな感じを改めて持っている。
○法的な安定性や行政の安定性、こういう安定性と、一方では柔軟性という運用、あるいは国民側、あるいは更には言葉の定義を含めて厳格性という、その辺が何かそれぞれ都合のいいところで使っている感じがする。このバランスをどう取るのか、これだけ意見が多様に出てきたときに、それらをどうやってこの検討の１つの意見、１つの答えとして集約していくのか。個別、個別で詰めていくよりも、１つの上位の概念として何らかの規範的基準がないと、これだけ多様になるとちょっとしんどい感じがしている。
法律上の利益、保護法益などが出て来、またそれに対し、自己の利益と公益とあり、行政側は、公益について自分たちしか考えていない、と読み取れるが、今やＮＰＯを含めて公益を考えている私人はいっぱいいるわけで、ちょっと感覚が違うと思った。公益を考える国民はいっぱいいるが、ただ権限が違うから公益に対する表われ方が違うのであり、お互い公益を大事に考えるというのは同じだ。こういうものを訴訟法でどう表現するかはちょっと難しいと思うが、ただ、そういう国民の熟度のレベルの問題と、行政が国民はこうだと思っている法律に表わす熟度の問題のレベル認識がちょっと違う感じがする。
□最初のところはなかなか難しい問題で、検討会で軸足を統一的に決めることができるかどうか、これは大事なところなので、もう少し議論をしてみたいと思う。
○ますますわからなくなってきたというのが正直なところだ。
□今日は整理しないままで説明をし、多少混乱したところもあろうかと思うが、我々が今まで議論してきたこと、官庁側、国民の側と、意見が三者揃ったということであり、次回はもう少し整理した形、論点を浮かび上がらせる形で資料をまとめ、もう少しわかりやすくまとめてお出しし、それで議論をしていただく、あるいは掘り下げていただく、ということになろうかと思う。
国民の意見にもいろいろあるということが、自分は今回のパブリックコメントの１つの重要なポイントではないかと思った。これをどう咀嚼していくかははなかなか大変な問題だと思った。
○同感だ。パブリックコメントの意見が、かなり各意見に対応するようにして分かれたのは興味深かった。ただそれだけに、どうやって１つの案に詰めていくかの作業がますます大変だと思って読んだ。
□今日は、ある意味では生煮えの資料をお見せし、お聞きいただいた。また、資料が大変膨大なものになった。行政庁の回答については、昨日、一昨日資料が出てきたところもあるので、こういった形で披露するのもやむを得ないと思う。
次回の検討会は近い時期に迫っているので、どの程度の資料を出せるかわからないが、今日この資料を見て、事務局の方でも、検討会としても、ここはもう少し掘り下げてもらいたいとか、この辺にばらつきがあったのでは今後なかなか整備も進まない、という点について、もう一度検討会で意見交換をいただきたいという点もあろうと思う。そういった点で次回も、我々の今までやってきた検討の意見交換と、今日の２つの資料を踏まえ、今度は、論点の追加ではなく、まさに意見の交換になるのではないかと思う。
そういうことで事務局もよろしいか。
■今日御指摘が出たように、この行政庁の意見からどういう点の考え方をどう考えていく必要があるのかを分かりやすく、またそれに対して反論もあれば、そういうような問題点を明らかにして、議論をしていただくようにしてはどうかと思う。
□意見の反論、再反論はなかなか大変だと思った。先ほどの理由の差し替えの議論のところも、判決の既判力の範囲をどの程度、どこまで認めるかということと関係しているようだ。自分もこの夏勉強したところでは、フランスのように理由の差し替えは認めないが、判決の既判力は非常に狭い範囲であるから割合早く判決を出して行政庁も早く対応する、というシステムのところと、日本のように１つの訴訟に盛り込んで、これで一件落着で行こうというところとは、大分違う。そういう点で色々難しいと思ったので、どういう議論の展開を今後お願いするか、あるいは各委員がどういうふうに議論したいかということについて、次回、率直な意見交換をしていただきたい。
○基本的にそういうことで結構だ。可能であればということで提案だが、行政庁の意見、一般国民の意見、元々検討会で出た意見を、一覧表で大括りにするような対比表があると議論しやすいし、見やすいとも思う。技術的に可能であれば検討いただきたい。
□意見として承った。
○今日の資料のように集約してもらうと論点の整理ができて大変意味があったと思うが、行政庁の意見はパブリックコメントの前提として間に合っておらず、国民の意見にはそれを踏まえた反論やコメントが入っていないと思うので、これに対しても引き続き積極的に意見を下さいという注意喚起をホームページなどでしてもらうと、論点を煮詰める上で有益な参考情報や意見が集まると思うので提案する。
□その点については、随時意見を承るという気構えでいる。
■さきほど委員から指摘があり、確かに一覧表を作ると非常に分かりやすく、今後の議論に有益だと分かるが、残された時間は極めて短いので、論点の抽出の方になるべく時間を使わせていただきたい。やるだけはやるものの、完全にならない点もあろうかと思うが、許しをいただきたい。
（委員から異論なし）
○行政側の意見等については、大変現状維持型の回答と、少しはこの辺を考えてもいいよというふうな、あるいは何か問題があって少し検討会の意見を踏まえてより具体化をする必要があるとかいう回答と、色々混ざっているので、仕分けをし、どの中身のところで深めていくのかという次の段階の議論がしやすいような、そういう整理を願いしたい。
□できるだけお応えしたい。
