【塩野座長】それでは、時間になりましたので、第30回行政訴訟検討会を開会いたします。
まず、事務局から本日の議題と資料について説明をお願いいたします。
【小林参事官】本日の議題につきましては、前回の検討の続きをお願いしたいと思っておりまして、資料１から５までは、前回、委員の方からいただいた御意見を踏まえて、事務局の方でその御意見の趣旨に沿った修正等を施したものでございます。それから、団体訴訟につきましては、新たに行政訴訟との関係で論点を事務局なりに整理したものです。資料６は、本日、官報に公布され、「行政事件訴訟法の一部を改正する法律」の施行期日を来年の平成17年４月１日とするという政令が公布されました、その政令です。資料７は、それに伴い、施行に伴う関係政令の整備に関する政令が、今日同じように公布され、その政令です。資料８は、その新旧対照条文です。資料９は、平成15年度行政事件の概況で、御覧いただくとわかるように、行政事件はかなりまた増えているという状況です。それから、『民商法雑誌』で、行政事件訴訟法の改正と今後の課題ということで、外国法研究委員の中川先生、そのほかの先生方から、論文の御提供がありますので、配布をしてます。
【塩野座長】御確認いただきたいと思います。それでは、議題に入らせていただきますけれども、今日は「論点についての検討」を前回に引き続き行います。論点の大きな括りとしましては、行政立法、行政計画に対する司法審査のあり方、裁量審査の問題、そして団体訴訟ということでございまして、この順序に検討をお願いしたいと思います。
今、事務局から御案内ございましたように、前回の検討会で委員から、いろいろな観点から御意見をいただきました。それを前提に事務局で前回お出しした資料に付け加えるという形で充実させたものでございます。順序としては、行政立法、行政計画に対する司法審査の在り方、裁量審査の問題について、まずひとかたまりを議論したいと思っておりますけれども、それでよろしゅうございますでしょうか。
（委員から異論なし）
それでは、論点について順次検討に入りたいと思います。事務局から資料の説明をお願いいたします。
【村田企画官】まず、本日の資料１でございます。これは「行政立法の司法審査」という前回検討会の資料１につきまして、前回の検討会で様々な観点から御指摘をいただきました。その御指摘を反映するべく、事務局で、前回の資料の修正をする形で作成したものでございます。その関係で表題のところに（修正案）と記載しております。このように、添削の形で下に波線が付いたような形で記載しておりますところが、前回の資料から変更になっているところでございます。基本的には書き加えているというところでございます。
前回、長々と御説明させていただきましたので、変更になったところを御説明いたしますけれども、まず５ページでございます。②の下の方に挿入をしております。これは行政立法に対して司法審査をする場合には、直接に審査する方法、間接的に審査する方法、いろいろなやり方があり得るのではないかという御説明をさせていただきまして、間接的に審査する場合の１つの例としては、公法上の法律関係に関する確認の訴えにおいて権利義務などの法律関係の前提として行政立法の無効等を主張するということがあり得るのではないかという指摘をさせていただきました。
その例として、浦和地裁の昭和63年12月12日の判決で問題とされたラブホテル建築規制条例施行規則に基づく認定と通知の件を取り上げたわけですけれども、こういった形で公法上の法律関係に関する確認の訴えとして争う場合に、どこまでが法律上の争訟として射程に入るかという問題の関係で検討しておかなければいけない最高裁判決があるのではないかという御指摘を前回いただきました。そこで指摘をされましたのは、最高裁の平成14年７月９日第三小法廷判決でございまして、これは宝塚市のパチンコ店の規制に関する条例が問題になった事件の判決でございますけれども、「国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として国民に対して行政上の義務の履行を求める訴訟は不適法である。」として、法律上の争訟性を欠くという観点から、そういった判示がされております。
この判決の射程距離が問題になるところかと思います。その判示の内容からいたしますと、いろいろな解釈があり得るとは思うのですけれども、この判決は、今申し上げたとおり、あるいはここに記載しておりますように、国又は地方公共団体が専ら行政権の主体として提起する訴訟について判示されておりますので、国民が公法上の義務の存否などの公法上の法律関係に関する確認の訴えを提起する場合の法律上の争訟性についてまで判示したものではないのではないかと、こういうように考えられるのではないかという整理をさせていただいたところでございます。
それから、次に挿入しております箇所は、同じページの下から３行目でございます。行政立法に対する司法審査の在り方として、行政立法の特質を踏まえた司法審査における問題点を３として、この５ページの下のところから記載しているわけですけれども、その際に、書き加えましたのは、「法律の司法審査との関係」についても検討が必要なのではないかという点を加えております。これは前回の検討会で行政立法というものを対象にして司法審査をする場合、その行政立法としてどの範囲のものを捉えるかという点が問題になるのではないか。通達のようなものも含むのかどうか、あるいはいろいろな基準という形で出されるものが含まれるかどうかという問題提起とともに、行政立法の司法審査といった場合にはとりあえず法律のことは念頭に置かないという整理でよいのではないか、こういった御意見もあったところでございます。そういう意味で、行政立法というときに法律自体は含まれないとしても、では法律の司法審査というのはどうあるべきで、それと行政立法の司法審査というのはどうあるべきかということの関係というのは、常に念頭に置いて考えていかなければいけない論点の１つではなかろうかと思いまして、ここに記載させていただいたところでございます。
続きまして６ページにまいりますが、上のところに挿入をしている部分がございます。これは同じく行政立法の特質を踏まえた司法審査を考える上での問題の指摘でございますけれども、これについては、前回の検討会で、行政立法を制定する際の手続もそうなのですが、その後、一たん制定された後のアフターケア、あるいはメンテナンスといった観点からの御意見がいくつか出されたところでございます。その点を書き加えたものでございます。書いておりますのは、行政立法の司法審査の在り方を検討する際には、行政立法に関するいわゆるＰＤＣＡプロセス、これはPlan、Do、Check、Actionのことのようですけれども、計画を立てて、それを実施し、更にそれを監視あるいは評価し、改善・是正につなげていくというプロセス、あるいはサイクルということで、経営のマネジメントなどで元々使われている概念のようでして、それが自治体などを中心にして行政管理の分野でもこういった考え方が最近提唱されているようでございます。ＰＤＣＡだけではなくて、Plan、Do、Seeという三段階でサイクルを考えられる、あるいはおっしゃられる場合もあるようですけれども、そういった事後チェック的なことも含めて行政立法をめぐる手続全体の在り方がどうあるべきか、こういった視点も検討の場合には念頭に置く必要があるのではないか、という御指摘があったところです。更には国民の行政立法に関する手続への参加ないし関与といった観点、国民の側から見た視点、こういったものを含めて、今申し上げたような行政過程全体、更には国民と行政との関係をも踏まえた全体的な利害調整の在り方の中で司法審査はどうあるべきか、その際には、司法権の特質を踏まえて、三権分立の中で司法が果たすべき役割というのはどんな役割なのか、そういう在り方について検討する必要があるのではなかいという御指摘をさせていただいているところです。
続きまして挿入部分ですけれども、７ページの下から５行目、４行目の部分で、これは前のページの終わりのところから、訴訟手続上検討を要する点を種々挙げているところでございます。これは現行法あるいは改正後の行政事件訴訟法の解釈、運用の問題であるとともに、更には、場合によっては、それが立法論ということにつながる観点も含めて記載をしているわけですけれども、この挿入しましたところの⑥は、被告側敗訴判決があった場合に行政庁に対して及ぶ効力をどのように考えるかという点でございます。それにつきまして、現行あるいは改正後も同じですけれども、行政事件訴訟法第33条には、行政庁に対して拘束力が及ぶという規定があります。この拘束を受けて、では実際に行政庁はどういった措置をとらなければいけないのかということが問題になるであろうということです。これは後始末というような形で御指摘があったところですけれども、若干わかりにくいところもあったかと思いまして、具体例をいくつか挙げるという趣旨で、例えば行政立法自体を制定し直す、やり直すということが必要になるような場合もあれば、その行政立法に基づいていくつかの措置が重なっている場合に原状回復措置をとるべきかどうか、これはいろいろな議論があり得て、あるいはその範囲がどうあるべきかといったことも非常に難しい問題だと思うのですけれども、そういったことも視野に入れて検討しなければいけないのではないだろうかという指摘をさせていただいているところでございます。
それから、８ページにまいりますけれども、上の⑧というところにも書き加えております。これは同じく判決の効力の問題でございますけれども、第三者、訴訟の当事者になっている者以外の者に対する効力についてでございます。第三者にどの範囲でどういった効力を及ぼすか、これがまた非常に難しい問題であろうかと思います。これについては、前回の検討会では、中川教授、橋本教授から、それぞれアメリカ、フランスの状況についても御説明をいただいたところでございまして、そういった外国の法制をも参考にいたしますと、第三者に対してどのような手続保障をして、それとともに判決の効力をどの範囲で及ぼすべきか、更にはその判決を広く世に知らしめるための周知・公表のような制度は必要かどうかというところで、前回はいろいろ第三者に対して通知なり何なりをした範囲でだけ効力を及ぼすというような例もあるのではないかというお話もございましたので、そういったことも踏まえて、この論点については検討する必要があるのではないかという指摘をさせていただいております。
それから、９ページでございますけれども、「４ まとめ」として新たに記載している部分がございます。これは資料自体が非常に大部のものになりましたので、前回の検討会でも、国民に対するわかりやすさという観点から資料についていろいろ工夫ができないかという御指摘があったものと受けとめまして、その工夫の１つとして、本文で記載しております内容を若干要約するような形で最後に記載してはどうかと思いまして記載したところでございます。これは３つの段落に分けてこの部分に記載しておりますけれども、１つ目の段落は、行政立法自体の特質を踏まえて、司法審査という観点を横に置いて考えた場合のことについて触れております。一般的に、行政立法は立法府が行政に委ねた裁量の範囲内で一定の法規範を定立する行政作用であり、国民の多様な利益調整が極めて一般的抽象的な形で行われるという特徴があるのではないか。それはすなわちいわゆる典型的な行政処分との違いということになるわけですけれども、そうは言っても共通する点もあるのではないかということで、「その一方で」として、このような行政立法についても、国民の権利利益に影響を及ぼすものについては法律上の根拠が必要で、影響を及ぼす程度が問題にはなるかと思いますけれども、極めて抽象化した形で申し上げれば、そういったものについては法律上の根拠が必要で、その根拠となる法律に従って制定されなければならないというルールはあるのではないか。それはほかの行政作用と同じなのではないだろうか。そういった意味で、行政立法の適法性を確保するということにつきましては、制定手続も含めまして、行政の適法性確保における三権相互の関係といった観点をまず踏まえる必要があるのではないかということを記載しております。
２段落目は、より司法審査という観点からの指摘です。行政立法の制定の過程ないし内容に違法があった場合における国民の具体的な権利利益の救済の在り方ということで見ますと、最初の方で御指摘させていただいておりますとおり、行政立法というのは、法規命令と行政規則と分けただけでもその性質が異なるわけですけれども、更にそれが個別にはいろいろな形で枝分かれし得るということからすると、多様であり得るという点で、個別の行政立法の法的効果の特質について検討して司法審査の対象とすべき範囲、それから、その方法、いろいろ直接、間接に審査する方法があるという御指摘もさせていただきましたけれども、そういった点について検討する必要があると考えられるのではないか。更にそういった三権分立の中での行政立法の位置づけや抽象性といった一般的特質を考慮するとともに、司法権の特質を踏まえて行政立法の司法審査において司法の果たすべき役割のあり方を検討し、それらの検討を踏まえて、訴訟手続上の問題として３（2)に挙げましたような具体的な論点、例えば訴えの利益、原告適格、出訴期間、判決の効力等の訴訟手続上の問題点を一つ一つ検討していく必要があると考えられる、こういう指摘をしているところでございます。
最後の段落は、どちらかというと行政立法の司法審査における実体判断の問題に観点を置いて記載したところでございます。行政立法に関する司法審査を充実させるためには、行政立法の制定手続などの行政過程における行政立法に関する手続を整備する必要があると考えられるとともに、これは前回、裁量のところで手続審査という方法もあるということを申し上げましたので、そういった手続の整備の必要を挙げたところですけれども、それ以上にと申しますか、各行政立法の根拠法等において、すなわちそれぞれの個別法において、行政立法に対する委任の内容・範囲等についての規定が充実していけば、より司法審査の密度が濃くなるということは考えられるのではないかということが裁量に関する司法審査の検討においても御指摘があったところでございますので、そういった個別法の規定の充実というのも重要な問題ではないかと考えられるところであります。このような点も踏まえて、更には今回改正された行政事件訴訟法の下で新たに法定された差止訴訟、それから当事者訴訟として明示された確認訴訟の活用などによる事例の集積、こういったものも視野に入れながら適切な司法審査の在り方を検討する必要があるのではないかという点を御指摘させていただいております。
別紙の方は、誤記の訂正などはしておりますが、内容的な変更はございません。行政立法の司法審査の資料１につきましては以上でございます。
資料２は行政計画の司法審査の資料で、前回の資料２に修正を加えたものでございます。同様に修正点について御説明をさせていただきます。
まず、この資料の４ページ、下の方を御覧ください。ここは行政計画は非常に多様であるということを踏まえまして、それぞれの個別の行政計画の法的効果について具体的に検討する必要があるのではないかという指摘をさせていただいている項目でございます。そういった検討をする際には、併せて行政過程での利害調整の在り方にも目を向ける必要があるのではないかということで、これは今行政立法の関係ではＰＤＣＡプロセスということでお話をさせていただきましたけれども、それが行政計画の場合にはもう少し具体的な形で、それぞれいろいろな分野で工夫が進んでいっているのではないだろうか、こういった御指摘が前回検討会でされたところでございます。それを踏まえまして、何かそのような例になるものがないだろうかということでいくつか挙げさせていただきました。挿入している部分ですけれども、行政計画の策定について、例えば都市計画が公衆の縦覧に供される場合に、これは理由を付して公衆の縦覧に供するということに都市計画法第17条第１項で規定されているわけでございます。この理由の提示というのが、パブリック・アクセプタンス、すなわち国民の納得を得るための手続という意味で非常に重要なプロセスとして規定されているのではないか。それから、また別の例としては、都市計画法第17条第３項では、これは一定の都市計画と記載としましたが、具体的には特定街区の都市計画を定める場合の手続でございます。特定街区の都市計画を定める際には利害関係人の同意を要するというところまで踏み込んだ規定がされております。更には都市再生特別措置法第37条を挙げておりますけれども、都市制度の提案制度、行政機関の側ばかりではなく、第三者、民間の立場からの提案もあり得るのではないかということが法律の中に組み込まれてきている、こういった例もございます。それから、地区計画等に関する都市計画の決定や変更等を申し出る方法、これを条例で定めることができるのだというような規定をした都市計画法第16条第２項・第３項、こういった形でのパブリック・インボルブメント（国民の参加の手続）の例が出てきているのではないか。更には政策評価法を挙げましたけれども、政策評価における事後評価の仕組みは一般法ということになりますけれども、そういった例も出てきているのではないかというところでございます。この政策評価制度は、まさに行政の政策遂行におけるＰＤＣＡプロセスの１つということが言えるかと思います。ここで言われている政策というのは、政策評価法第２条で定義がされておりますけれども、「行政機関が、その任務又は所掌事務の範囲内において、一定の行政目的を実現するために企画及び立案をする行政上の一連の行為についての方針、方策その他これらに類するもの」、という定義づけがされております。そうしますと、直接行政計画云々ということを言っているわけではないのですが、政策実施の手段としては、行政計画というのは、今言ったような政策の定義からすると非常に馴染みやすいと言いますか、具体的に計画というものがその中にはめ込まれていくということは容易に想像し得るところでございます。そういった政策については、政府でまず基本方針を定めて、更に３年から５年サイクルの基本計画を定め、更に１年単位の実施計画を定めることになっておりまして、各行政機関の長が基本計画と１年ごとの実施計画をもとに事後評価を行う、こういう制度をつくっているわけです。もちろん一定のものについては事後評価のみならず事前評価の手続も置いているわけですけれども、こういった制度が置かれることによって、例えば公共事業などの計画について言えば、時の経過に伴った評価というものが逐次されていくということがあり得るわけでして、例えば、政策評価法の仕組みで申しますと、政策決定後５年を経過しても未着手、まだ手がついてないもの、あるいは10年を経過しても終わってない未了なもの、こういったものについては行政機関の長が毎年作成する実施計画に記載をして公表するということになっております。そういった意味で、世の中の流れ、価値観などが変わっていく中で、そういった政策がどう見直されるべきか、その中の１つの要素として計画がどうあるべきかということも評価の対象になるということはあり得るのではないか、と考えられるところでございまして、このような記載を挿入させていただいたところでございます。
次は７ページでございます。７ページの真ん中辺から、⑥、⑦、⑧の見出しの後に「（別紙７参照）」と記載しておりまして、この資料については、別紙の変更を唯一しております。別紙７がこの資料の30ページから33ページにかけて記載をしておりまして、これは別紙を丸ごと新しく付けたものですから、添削の形にしておりませんけれども、新しい記載でございます。行政計画については、直接・間接に争う方法があり得るのではないか、直接に取消訴訟を提起するような場合もあれば、間接に処分の取消しの訴えの中で前提として行政計画の無効を主張する、あるいは確認訴訟というような在り方、いろいろあるのではないかという御指摘をさせていただいたところ、それぞれの争い方で原告が勝った場合、負けた場合、それぞれどんな判決の効力が及ぶのかという整理をしないとなかなかわかりにくいのではないか、こういう御指摘があったものですから、それぞれの訴訟類型、直接・間接に争ういろいろなパターンを一応場合分けしまして、かつ、それぞれ原告が勝った場合、負けた場合、どんな判決の効力が当事者、それから関係行政庁、更には第三者に対して及び得るのかということを分けて記載したものでございます。逐一の御説明は省略させていただきますが、この判決の効力については、実は様々な見解が出されているところでありまして、それをまとめてこうですと御提示するのは難しいところですので、一応多数説ではないかと思われる見解に基づいて整理をしたものでございます。ですから考え方によっては取消訴訟で勝った判決に既判力がないのではないかという考え方ももちろんあるところなのですけれども、その点は多数説に拠ったということで御了解いただきたいと思います。この整理を前提にしますと、どんな訴訟であっても基本的に、勝った場合、負けた場合であっても、その訴訟の当事者には既判力という効力は及ぶということは言えるのではないだろうか。すなわち具体的には、前の訴訟でけりがついたものと違うことを言うことはできないのではないか、そういった縛りがかかる効力はあるのではないかというように考えられるところであります。これに加えて、関係行政庁に対する拘束力というのが行政事件訴訟法第33条で生じる場合がありますが、これは原告側が勝った場合だけだということに規定上はなっております。それから、第三者に対する効力についての規定が行政事件訴訟法にございますけれども、これも取消訴訟で、かつ、原告が勝った場合にその問題とされた処分等の効果が遡求的に、初めからなかったものとなるという限りにおいて第三者も同じ扱いをせざるを得なくなるという効力が及ぶのではないかということが基本になろうかと思います。今、申し上げたことをそれぞれの場合に当てはめるとこういった形になるのではないかということで記載をしたものでございますが、実際に現実の様々な事案を考え、行政庁が負う拘束力で一体何をしなければいけないのかというようなことになりますと非常に難しい問題でございまして、なかなか簡単には整理できないというのが現状であろうかと思います。
それから、本文の方に戻らせていただきますが、７ページの⑧の下の方に書き加えておりますところは、先ほど行政立法の資料について挿入したものと同じことを記載しております。第三者に判決の効力を及ぼす際には、その第三者に対してどういう手続保障がまずあるべきかということも考えながら、判決の効力の及ぶ範囲というのを考えなければいけないのではないか。その際には、付随的な制度として、判決の周知・公表のための制度が必要かどうかといったことも併せて検討する必要があるのではないかということを記載させていただいております。
それから、この資料についても、同じように本文の最後にまとめの記載をさせていただいております。この資料で言いますと、10ページから11ページにかけて記載したものでございます。これも同じように３段落に分けて記載しております。１段落目がより一般的な視点でございますけれども、行政計画の司法審査については、一般的に行政計画が行政過程の比較的初期の段階で行われる行政活動であり、国民の多様な利益調整が極めて一般的抽象的な形で行われるという特徴がある。その一方で、そのような行政計画についても、国民の権利利益に影響を及ぼすものについては、法律上の根拠が必要で、その根拠となる法律に従って策定されなければならないということはほかの行政作用と同様ではないか。そこで行政計画の適法性確保については、制定手続も含めて、行政の適法性確保における三権相互の関係の観点からの検討がまず必要ではないかという御指摘をさせていただいております。
２段落目は、訴訟、司法審査という観点でございますが、行政計画の策定の過程ないし内容において違法があった場合における国民の具体的な権利利益の救済の在り方については、今申し上げましたような抽象性などの行政計画そのものの一般的な特質を踏まえる必要があろうかと思いますし、それに加えて本文の中で御指摘しておりますような行政計画というのは極めて多種多様で、それぞれの計画ごとに法的効果の有無、あるいは内容も様々なのではないか。これを行政計画一般として問題を捉えることはなかなか困難な面があるということから、個別法ごとにそれぞれの行政計画の法的効果の特質について各行政過程の中での位置付けを踏まえて検討する必要があるのではないか。その検討を踏まえた上で訴訟手続上の問題として挙げましたような訴訟参加、判決の効力等の訴訟手続上の問題点を検討する必要があると考えられるのではないかという指摘をさせていただいております。
最後の段落は、同じように実体面、中身の審査の観点ですが、行政計画の策定手続などの行政計画に関する手続を整備する必要があると考えられるとともに、内容面の審査となりますと、各行政計画の根拠法等において計画策定の際の目的、目標、考慮事項等といったものについて規定を充実させることが重要と考えられるのではないか。そういった点も踏まえて、今回の改正で新たに法定された差止訴訟や、当事者訴訟として明示された確認訴訟の活用などによる事例の集積を見ながら、適切な司法審査の在り方を検討する必要があると考えられるのではないかという指摘をさせていただいております。行政計画の資料については、以上でございます。
続きまして、資料３でございます。これも同じように、前回の検討会の資料３に対して修正を加えたものでございますけれども、修正といいましても、この資料は、基本的に判例の御紹介を中心にした資料でございますので、まとめの部分を新たに追加している点が修正点でございまして、それは５ページにございます。今申し上げましたように、この資料自体は簡潔に判例の御紹介をしているわけですが、行政裁量に関する司法審査につきましては、これまで検討会の中でも、当初のころより何度か御検討いただいているところですので、そこでいろいろございました御指摘も踏まえつつ、まとめの記載をさせていただいております。
まず、行政裁量に関する司法審査については、行政事件訴訟法の改正により、義務付け訴訟・差止訴訟や確認訴訟の活用などにより、多様な行政活動が司法審査の対象として取り上げられるようになっていくことが予想される中で、行政作用の基準・考慮事項などが抽象的に規定されている行政活動についても、行政裁量に関する適切な司法審査の重要性がより高まっていくものと考えられるのではないか。改正法によって、今申し上げたような訴訟類型の活用といったことの中で、先に御説明いたしましたような行政立法、行政計画というようなことの争い方も含めて、更には義務付け訴訟や差止訴訟の実体要件という中でも裁量に関する審査の重要性がより高まっていくのではないかという御指摘をまずさせていただいております。
その上でということですが、行政裁量の範囲・内容は基本的には裁量を認めている個別の行政実体法の問題と考えられるわけですけれども、そういった意味で行政裁量に関する司法審査をより充実したものとするためには、裁量を認める個別法の規定しております処分の要件、手続の定め方といったものについて検討する必要があるのではないか。更には、行政手続法に基づく審査基準の制度が既にあるわけでございまして、これについてのどういった運用がされているかということも司法審査の際には有効な資料にはなるのではないか。行政訴訟の審査の充実促進のために、今回の改正で新たに設けられました釈明処分の制度がございますので、これに基づいて資料の提出を受けて審理を充実・促進させていくというようなことになりますと、それでもって裁量の審査についても、やはり充実が図られるのではないかといったこともございますので、こういった点も考慮しつつ、判例の形で御紹介いたしました裁量審査の工夫を更に発展させていくという方策について検討していく必要があるのではないか、こういう御指摘をさせていただいております。以上でございます。
【塩野座長】今、説明がありましたように、資料１、２、３、それぞれ前回御議論のあったところについて修正を加えるとともに、まとめで、それぞれの項目についての全体の問題点をもう一度整理し直して、ある意味では一覧性を保たせるようにしたということでございます。
そこでそれぞれ関連するところもございますけれども、一応前回もそうでありましたように、３つそれぞれについて議論をしていただくというようなことにしたいと思いますけれども、それでよろしゅうございますでしょうか。
（委員から異論なし）
それでは、まず行政立法の司法審査について御意見をいただきたいと思います。そこで前回お話が出たところのものが正確に修正されているかどうかという点についてまず御注目いただきたい。それから、まとめがこれでいいかどうかということを御注目いただきたいと同時に、それに付け加えて、こういう点についてはもう少し付け加えた方がいいのではないかという論点の御指摘もいただいて結構だと思います。まず、差し当たり、行政立法の司法審査から入りたいと思います。
【小早川委員】書き加えていただいた６ページの上の方ですが、国民の行政立法に関する手続への参加、関与ということと結び付けた記述になっていて、私もたしかこれに関連する発言をしたと思いますが、これは重要な点だと思うのです。ただ、その位置付けが、最後のまとめのところも併せて見ますと、行政立法の違法性というか、制定手続の瑕疵を攻撃しやすいというか、そういう手続をつくることで行政立法の中身も適正になるし、逆に手続の瑕疵があれば、それを違法として攻撃しやすいということだろうと思います。それと並んで、行政立法について誰が争えるのかというような、そういう制度論をやるときに、手続をきちんと仕組んでおくと、国民一般のうちの全部の中の誰でもという話ではなくて、その手続の中でしかるべき立場を与えられた人には訴訟との関係でも出訴権についてそれなりのまた何らかの配慮があってしかるべきだというような議論にもなるかと思います。本案の審査の関連だけではなくて、ここで言うと、どこの話になるのかちょっとわかりませんけれども、ここにある範囲では、原告適格の問題とか、その辺との関連も意識しておいた方がいいのかなと、そういうふうに感じました。
【塩野座長】 どこか文言を付け加えられますか。
【小早川委員】原告適格のところで、手続の在り方も視野に入れて何らかの特別な配慮が必要かみたいな。
【塩野座長】原告適格について何らかの特別な配慮が必要かというのが、(1)の原告適格の範囲のところにありますね。そこにもう少し受け皿、前とのやりとりがあった方がいいという御指摘ですね。
【小早川委員】はい。
【塩野座長】わかりました。考えてみます。
【芝池委員】２点、意見を申し上げます。１つは、この資料では、行政立法に対する争い方として、直接争う訴訟、３ページ以下です。それから４ページで間接的に審査する方法という形で整理していただいているわけです。特に今後、立法論として問題になるのは前者の方だろうと思います。あるいは解釈論としてもそちらの方が大きな問題になると思うわけでありますが、行政立法を直接に争う訴訟は、行政立法を直接に争う訴訟をできるということになった場合に、誰かがフライングぎみに訴訟をやって負けますと、その影響は後々まで響いてくるというものでありまして、その意味で、行政立法を直接に争う訴訟というのは、かなりリスキーな訴訟だろうと思います。この点は、前回は申しませんでしたが、以前には申しあげたことがあります。ただだからといって、私が当然にそういう訴訟を認めるべきではないとは申しませんけれども、将来この訴訟を導入するかどうかということが問題になった場合、是非このリスキーな面も十分に認識した上で御検討をいただきたいと思っております。それが１点です。今の意見を入れるとしますと、２の(1)が３ページから続いておりますが、４ページの真ん中辺りの②が終わったあたりに（注）として入れることになるのではないかと思います。
それから、７ページに書かれております出訴期間であります。これも難しい問題ですが、行政立法といいますのは、この後、議論になります行政計画とは異なりまして、図式的に言いますと、日々適用されていくものでありますから、その点では行政計画に比べますと、出訴期間の制度には馴染みにくいのではないかと思います。とりあえず以上です。
【塩野座長】今の御指摘は、それぞれいずれかの段階で、この検討会でも何らかの形で触れているところだと思います。そこはもう少しクリアーに出した方がいいということだと思いますけれども、ちょっとどこに入れるか考えさせていただきます。出訴期間の点は別な話ですけれども、最初の方は、判決の効力の辺で考えた方がいいのかどうか、それは考えさせていただきます。
【水野委員】９ページのまとめのところですが、本文２行目の一番後ろ「利益調整が極めて一般的抽象的な形で行われるという特徴がある」というくだりがあるのですが、他方「その一方で」というのがありまして、この「極めて」という言葉は要らないのではないか。ちょっとそぐわないということで、言葉遣いの問題です。
それから、その次の「抽象的な形で行われる」という文言と、それからその下の方にも「行政立法の抽象性」というのがあるのですね。ところがこれまでの本文を見ますと、「行政立法の抽象性」という言葉はあまり出てこないのです。逆に、例えば６ページの②のところは、法律の定めはある程度抽象的なものにとどめ、より具体的なものは行政立法であるというくだりもあります。「一般的抽象的」というのは１つの用語ですからわからないでもないのですが、非常に具体的な行政立法もあるわけです。税務の関係で言いますと、法律が抽象的に決めていて、かなり具体的に非常に細かく決めている行政立法もあるわけで、抽象的というのもそぐわないのではないかという気がしました。これは絶対に変えてくれというほどのことではありません。御検討いただきたいということです。
【塩野座長】ニュアンスはこういう抽象的な一般的なものがあるけど、一方でという、そういう。
【水野委員】「一般的抽象的」と言いますから、そうつくられたと思いますが、一般的まではわかるのですが、「抽象的」というのはちょっとそぐわないかなという。
【小林参事官】「極めて」という表現は、検討しなければいけない問題の所在を明らかにするためなので、ちょっと強調してあるのです。
【塩野座長】「極めて」という表現は、ニュアンスの問題もございますので、ここはちょっと考えさせていただきますが、「抽象的」というのは、６ページのところの記述は私の文章からとったものでございます。
【小林参事官】行政立法と個別の処分とを対比すれば、行政立法は一般的抽象的ではないかということです。
【塩野座長】「具体化を予定していることが多い」と、大体こういうふうに教科書では書くものですので、これで決めつけているわけではないということで御理解いただきたいと思います。ありがとうございました。確かに「極めて」はちょっと言い過ぎかなという感じもしますから、そこは考えます。どうもありがとうございました。
もちろん、後から、てにをはの点について、こうした方がいいではないかという御提案は申し出いただければそこで考えますし、また、事務局の方でも、ここはこういうふうにした方がよかったということがありましたら修正させていただくことあるべしということで、とりあえず大分時間も経ちましたので、前の方に進んでよろしゅうございますか。
それでは、行政計画の方に入らせていただきます。先ほどと同じような趣旨で御検討を賜りたいということでございます。
【水野委員】これも先ほど発言しましたので引き続き発言しておきますが、10ページのところで、これも「極めて」というのは要らないだろうと。それから、もう一つ、「抽象的」、これも。
【塩野座長】これは同じのがずっと入っています。
【水野委員】後の方にも「抽象性」というのがあるのですけど、それも、御再考いただければと思います。指摘しておきます。
【塩野座長】ちょっとこだわりますけど、「抽象性」は私は文言としてこだわっているところは、「一般的」というのとちょっと違うのですね。例えば「正当な」とか、「何々のおそれ」という場合には、「一般的」というよりは「抽象的」。
【水野委員】行政立法は「一般的」というイメージがぴったりくるのです。行政計画は「一般的」と言われると何となくちょっとそぐわない。しかし「抽象的」というのも何となくそぐわないような気がするのです。
【塩野座長】そこはもう少しいい案があれば考えますし、また、水野委員からも御提案があれば承りたいと思います。
【芝池委員】今の点ですが、私も10ページの一番下、気になっていたのですが、先ほどの行政立法との比較で言いますと、行政計画というのは法令を適用しているのです。そういう意味では具体的だと思います。また、都市再開発計画というようなものは地域も限られていますから、その意味では一般性は乏しいだろうと思います。ですから行政計画を法令と同じように「一般的抽象的」と表現するのは誤解を招くのではないかと思います。ただ、用途地域指定を考えますと、あれは法令を適用して用途地域をやるわけですけれども、建築確認の際の基準になるわけでありまして、その点では日々適用されていくというところがあって、その点では用途地域指定というのは法令に近いところがあるわけで、ですから日付は覚えていませんけれども、最高裁判所の用途地域指定に関する判決が、用途地域指定というのは一般的抽象的だというふうに言ったのはあながち誤りではないとは思います。ただ、先ほど申しましたように、行政計画というのは、一応は法令を適用しているわけで、その意味では「一般的抽象的」と表現するのは誤解を招くのではないかと思います。
【塩野座長】ここの書きぶりは難しいところで、私なんかは行政計画というと、全総をまず思い出すのです。私が勉強し始めたころは全総とか、所得倍増計画とか、そういった非常に抽象的なものを段々に具体化していくという、そういった時代に勉強を始めたものですから、割合これに馴染むところがあります。だけど、それはおっしゃるように、都市計画とか、そういった土地利用関係からくる、現在のレベルからすると今おっしゃったようなことになりますが、市町村計画における土地利用計画は割合抽象的なのです。ここは原則が何だか一般で、例外がというふうに書いてあるので、そこは行政立法とは違うかもしれませんので、計画は原則と例外というようなものではなくて、計画におよそいろいろなものがあるという話ですので、行政立法とはちょっとそこが違いますので、わかりました。そういうふうに考えてみます。原則と例外とはという意味では行政計画は違います。
【芝池委員】これはここに書き入れていただく必要は必ずしもないことですが、私がかねてから考えていることを申し上げますと、私、一時期行政計画について勉強したことがあるのですが、一口に行政計画と言いましても内容が非常に多様なんですね。用途地域指定というのは多くの図面からなっておりますし、そういう計画もあれば、都道府県の総合計画のようなものは、果してここにいう計画かと思うような内容になっておりまして、行政計画というのは、そういうふうに非常に多様ですので、今はこの行政計画というものは一律に捉え得るのかという疑問を持っております。また、その点に対応して、訴訟での扱いも一律に行い得るかどうかという点について疑問がありまして、これはちょっと結論を先取りすることになるのですが、結局行政計画については、一般法でどう書くかという問題はあるのですけれども、それと並んで個別法でかなり手当てをすべきであろうというふうに感じております。ただ、今申しましたことは、ここで書き入れてくださいという趣旨ではございません。ちょっと感想を述べさせていただきました。
【塩野座長】今までその議論は随分出ましたので、そのニュアンスは、私の理解では、11ページの真ん中の段落の５行目「個別法ごとにそれぞれの」。行政立法の方も個別法というアプローチももちろんあるわけですけれども、行政立法の方は「個別法ごとに」というフレーズはないので、そこで多少ニュアンスを変えているという趣旨でございますので、むしろ芝池委員の御発言の内容はここに含まれていると私は理解しています。それでいいかどうかとなると、また議論があるかと思いますが、今までの御議論はそういう趣旨だったということでこういうふうに書いているつもりです。
【小早川委員】30ページ、31ページの「別紙７」、それに対応する本文もありますが、ここは今の、行政計画もいろいろあるよという話なのですけれど、行政計画の効力とか、行政計画の無効とか、そういう書き方になっています。これは法効果に着目して、それを行政計画の本体と見た言葉遣いだと思うのですけれども、物によっては、事業の段階ごとに段々事業計画が具体化していくというような、それぞれの段階が、法効果もあるかもしれませんしそれはいろいろな判例でそれぞれ問題になっているようですけれども、法効果もあるかもしれないけれども、事業のプランの段階的具体化という意味の方が大きくて、ですから、事業をストップさせるかどうかというのをどの段階でやればいいのかという、そういう形で司法審査の可能性の議論がされることもよくあるのです。そういう場合は、何も無効だとか何かそういう必要はない。事業そのものが違法、だから一種の差止めなんですけれども、差止めをどの段階でやるかという話になる。ということは、何が言いたいかといいますと、効力とか無効とかというほかに、単に違法というような言葉も散りばめていただくと、少し射程が広くなるのかということです。
【塩野座長】大変重要な御指摘だと思いますが、ただ、私は別なあれがあって「別紙７」は大変な力作なのですけれども、この部分はどうも事務局のまとめたものというふうに説明しないと、学者がこれだけ揃っていて、これでこのまま飲みましたと言われたのでは困りますので。
【小早川委員】私もそういうことがあって、少し。
【塩野座長】そういう意味もあって、ここは事務局作成文書というふうに一応私は了解した上で、載せてはどうかと思っています。それから、今、御指摘の点で、違法の問題ということでどうしたらいいかという御議論もあるかと思いますが、それをやるとちょっと難しくなりますよね。
【小早川委員】あまり詰めた議論をやるつもりは全くないのです。７ページの⑧ですと、「行政計画の効力等を争う訴訟」と、こういうふうに「等」ぐらい入れておけばですね。
【塩野座長】仮にそこの行政計画に対して出訴を認めるとすると、その限りにおいて一種の効力を持つのではないかという議論もありますので、ストップさせるという意味で、「等」ということで、あるいは括弧して（違法を含む）とか、その辺をちょっと後で整理させていただきます。どうもありがとうございました。
また、何かございましたら、どうぞ御発言いただくということで、裁量の問題に入らせていただきます。どうぞ、今と同じような形でお話しをいただきたいと思います。
この裁量処分につきましては、公法学会でも、要らないという説とあってもいいではないかという説がいろいろ闘わされましたので、いろいろなことを考えると、現段階ではこういう取りまとめの仕方になるのかなと思います。よろしゅうございますか。
（委員から異論なし）
それでは、先ほど資料１、２、３につきまして、御指摘があった点に関しまして、差し当たりこんなことはどうだろうかという点についての御提案をさせていただきます。ただ、練れてないところもありますので、大筋大体こんなところでどうかということで御了解を得られればと思います。なお、もっと細かな点については、また改めて考える余地を残しておいていただきたいと思います。それでは、再考の余地を残させていただくということで、とりあえずできた案について事務局から披露いただけますか。まず資料１の方から。
【村田企画官】「資料１ 行政立法の司法審査」でございますが、芝池委員から御指摘がありまして、４ページの真ん中、つまり（1)の直接的に審査する方法の後ぐらいに、行政立法の司法審査のリスキーな面についての考慮の記載をという御指摘がありまして、ここはもうちょっと考えさせていただければと思います。
続きまして、７ページの上の「① 原告適格の範囲」の記載がございますけれども、ここについて、行政過程での参加ないし関与とその原告適格の関係についての指摘はここに記載が可能かと思いまして、例えば、①の記載の後にもう一文設けまして、これは前ページの上の方にある挿入した部分から１フレーズそのまま持ってまいりますけれども、「また、国民の行政立法に関する手続への参加ないし関与の問題などを含む行政過程との関係についてどのように考えるべきか」、こういった御指摘ではいかがかと思うのですが。
それから、その下が④で、出訴期間が行政立法の場合には馴染みにくい面があるのではないかという御指摘について、文言がまだ練れてないのですけれども、おっしゃられた御趣旨からすると、この④の記載の後にやはり一文を追加しまして、「行政立法が反復して、あるいは継続的に適用される場合が多い点で出訴期間の適否についてどのように考えるべきか」というような記載ではいかがかと思うのですが。
【塩野座長】「出訴期間の適否」がちょっと慣れない言葉ですが、そこはもう少し考えさせていただいて、趣旨はそういうことだったと思います。
【村田企画官】一番最後、９ページのまとめのところで、水野委員から御指摘があった点ですが、「一般的抽象的」という表現は、実はこの資料の１ページで、田中二郎先生の教科書の定義が、「行政権が、法条の形式をもって一般的抽象的・仮言的な定めをすることがある」と使っているところから用いたものですので、根拠がないわけではないのかなと思いまして、その手前にあります「極めて」は削除させていただくということでいかがと思うのですけれども。
【塩野座長】よろしいですか。ここは取ります。
【村田企画官】行政計画は10ページから11ページにかけてのまとめのところでございます。行政計画の場合には行政立法と比べまして、一般的に論ずることは難しいということは御指摘のとおりかと思いますので、10ページ下から２行目のところの真ん中辺に「一般的に」とありますのをまず落とさせていただいた方がよいのではないか。その後にあるフレーズですけれども、これもやはり同じように「極めて」というのは削除させていただいて、「極めて」を消した後のところ、「一般的抽象的な形で行われるものも多く」と、そういったものも多いのではないかということで「多く」とした上で、点を打って、「また」として、多様だということは、下の方にも出てはくるのですけれども、基本的な性格としては、多様だということは指摘が必要かと思いますので、このところに、「また」として、１フレーズ入れたいのですが、６ページの（3)の冒頭のところにあるフレーズはどうかと思いまして、ここで（3)の冒頭に「行政計画は多種多様であり、個別の制度における各計画の性質・位置付けや具体的な法的効果が様々である」ということがありますので、これをこの後に持ってまいりまして、続けて申しますと「一般的抽象的な形で行われるものも多く、また、行政計画は多種多様であり、個別の制度における各計画の性質・位置付けや具体的な法的効果が様々であるという特徴がある」という形でつなげさせていただいて、かつ、その次の段落でございますけれども、抽象的だというところは今の段落で申し上げているところでありますので、その２段落目の２行目の終わりからの「上記のような抽象性などの行政計画そのものの一般的特質を踏まえるとともに」、ここはむしろ削除させていただいてもよろしいのではないか。その後に多様性はございますけれども、これは最も強調されているところでございますので、そのまま生かしてよろしいかなといったところでございます。
【塩野座長】大体御発言の趣旨はとれているようでございますので、これまたきれいに書き直してみると、文言のつながり等々、直すべきところもあろうかと思いますが、一応今のような形で整理をさせていただきます。どうもありがとうございました。それでは、今のような形で一応整理をしてみた上で、なお、文言の訂正を要すべきところは訂正させていただきます。
そこで、次は団体訴訟の点についての説明と、それから説明に基づいて議論をしたいというふうに思います。団体訴訟については、前回と整理の仕方が違っておりますので、少し丁寧に説明をお願いすることになると思います。
【村田企画官】資料４を御覧ください。「団体訴訟（検討資料）」と題しているものでございます。団体訴訟につきましては、前回の検討会では、消費者団体訴訟制度検討委員会で検討が行われております際の資料を参照させていただきまして御説明をさせていただいたところですが、行政訴訟という面、そういう切り口から、こちらはこちらでまとめをした方がよろしいのではないかという御指摘を踏まえて作成させていただいたものでございます。団体訴訟制度を行政訴訟において考える上で検討が必要と思われる事項を１として挙げさせていただきまして、最後の方に２として、また、これもほかの資料と同じように若干要約のような形でまとめを挙げさせていただいております。
まず、「１ 検討が必要と思われる事項」でございますが、最初にこれは消費者団体訴訟の関係でも御説明させていただいたところですが、制度の具体的な必要性をまずは検討する必要があるのではないかと考えられます。ここで①と②に分けておりますけれども、まず①で書いておりますのは、今ある制度ではどこが問題だろうかという観点からの必要性でございます。個人又は団体固有の訴えの利益の存在を前提として基本的には組み立てられ、考えられている既存の訴訟制度では対応が困難であるという状況が、どういった法分野でどのように生じているのかというのを見極める必要があるのではないかと思います。その際には、利害関係を有する個人あるいは団体についての取消訴訟の原告適格については、今回改正をいたしておりますので、これによって実質的に広く認められていくことになるのではないかと考えているわけですけれども、そのように個人、あるいは団体の原告適格自体が実質的に広く認められていくであろうということと、団体訴訟制度の必要性との関係をどのように整理していったらよいだろうか、こういった点も考える必要があるのではないかという指摘でございます。その点については、更により具体的に考える必要があるのではないかということで、その下に「例えば」として記載しておりますが、一般消費者の少額多数被害の場合はどうかなど、個別の法分野ごとに、各法体系の目的や保護しようとしている権利利益の内容・性質、問題とされる処分等の行政の行為の特質等を考慮して、まず行政のプロセスが先にあるわけですので、その行政過程における団体がそもそもどういう位置付けをされているかという、行政過程全体の中での団体も含めた利益調整の在り方との関係を含めて団体訴訟を認めるべき具体的必要性を検討する必要があるのではないかということでございます。この行政過程での位置付けというのは、後ほどもドイツについても若干御紹介をいたしますけれども、訴訟の場面だけ団体訴訟ということで団体が出てくるのか、そうではなくて、その前段階ということもできるかと思いますけど、行政過程自体の中でも団体が出てくる場面というのがあり得るのではないか、その両者の関係というのをどう考えていくかという指摘でございます。
それから、その下に②として指摘をしておりますのは、現行の制度で対応が困難な状況があるとして、そういった場合にそれに対する方策として、団体訴訟という方法がいいのか、ほかの方法でよりよいというものもあるのかどうか、こういった点からの必要性の検討でございます。例えば、個人が自己の法律上の利益に関わりなく訴えの提起ができる制度、例としては住民訴訟のようなものということで客観訴訟というふうにも言えるかと思いますけれども、前回の検討会でもそういった御指摘ございました。そういった制度と、この団体訴訟とを比べて、どちらにどのようなメリット・デメリットがあるかということは検討しておく必要があるのではないかと考えられます。例えば、団体訴訟のメリットとしては、訴訟に関する知識・経験を団体として組織体がある程度続いていくことによって集積することが可能ではないか。あるいは個人に比べて財政基盤を強化することについて可能性が広がるのではないか。それから、団体としての適格要件の設定の仕方によることになると思いますが、団体を選別するということで、全くの個人が誰でも提訴できる客観訴訟ということになりますと、かなり可能性としては広がるわけですけれども、弊害のおそれもあるわけですので、それを団体の場合には団体の要件という形で選別することが可能だという点もメリットの１つとしては挙げられるのではないか。
これに対してデメリットですけれども、例えば、団体を認定するというような制度を事前に置く必要があるということになりますと、それを訴訟外で、直接交渉・事前交渉といったときに濫用されるおそれはないか。それから、その団体が一定の範囲の国民・市民の利益を代表しているということでもちろん活動することになると思うのですが、実際の国民の利益とその団体の利益というのが乖離するおそれはないだろうか、そういうことに対する手当てが十分できるだろうか、こういった点も考えなければいけない点ではないかと思われるところです。
次に（2)と記載しておりますのは、「法律上の利益（原告適格を基礎付ける利益）の所在」といたしましたけれども、原告適格を基礎付ける利益をどこに認めるかという問題でございます。消費者団体訴訟の場合であれば、消費者一般の利益に基本を置くか、団体自体の利益を別途観念するのかという問題として御説明を既にさせていただいたところでございます。これについては、いくつか場合分けをして考えることが可能であると思います。ここでは３つの場合を仮に想定させていただいております。①として記載しておりますのは、まず団体の固有の利益の侵害が問題となる場合、これは今でも実際よくあることでありまして、既存の訴訟制度において、一個人と同じように１つの団体が通常の訴訟を提起するということになろうかと思います。
②の場合は、団体自体の利益ではないのですけれども、団体の構成員、それぞれの構成員の利益の侵害が問題となるというときに、団体がそれを代表して訴えるということもあり得るのではないかということです。その中でも、更に(a)としておりますのは、各構成員に法律上の利益が認められる場合、これは構成員がそれぞれ、あるいはもちろんまとまってでもいいのですけれども、構成員自体が訴えを提起するということが現行の制度でも可能かと思われます。こういった場合を念頭に置いて、更に立法で団体に訴訟を任せるという制度をつくることももちろん理論的な可能性としてはあり得るところかと思います。ここで訴訟担当という言葉を使いましたけれども、訴訟法上の用語で、本来の権利義務の主体に当事者適格が認められるのが原則であるわけですけれども、そうではない第三者に訴訟を担当させる制度を訴訟担当というような言い方がされるところでして、法律の規定に基づいてその者が定まる法廷訴訟担当と、それから元々の権利義務の主体の意思によって団体に訴訟担当をさせる任意的訴訟担当というものがあるというように言われております。例えば法廷訴訟担当ですと、債権者代位権のときの代位債権者ですとか、差押えをした債権者ですとか、破産管財人といったようなものが挙げられますし、それがまさに職務上の担当として決まっている場合ですと、人事訴訟事件などで亡くなった方の代わりにというようなことだと思いますけれども、検察官が当事者になるような制度もございます。それから任意的訴訟担当については、私の訴訟をあなたに任せるという制度を自由に認めてしまいますと、訴訟代理人を弁護士に限定している民事訴訟法第54条の規定がございますけれども、この規定の潜脱が問題になりますし、また、訴訟をさせるために財産の管理処分権を移転するという、いわゆる訴訟信託が信託法で禁止されているといったことがございますので、これに抵触するという問題が生じます。したがって、一定の法律上の枠なり基準といったものが必要になると思いますので、現行では特別に法律で一定のものを認めているということになろうかと思います。例えば手形の取立委任裏書もそのような制度と考えることができるでしょうし、区分所有建物、マンションの管理者についてそういう権限が与えられる場合、あるいは債権管理回収業に関する特別措置法で出てきますところのサービサーといったようなものが考えられるわけです。そういった訴訟担当ということで、実際に訴訟を担当するのは団体だという形で制度を仕組むということは理論上１つの可能性としてはあり得るところと思われます。その下に(b)として書いておりますのは、各構成員の何らかの利益は問題になるのですけれども、訴訟の基礎となる法律上の利益とまでは認められないという場合でございます。これはそうなりますと、構成員が自分で訴えるということはできませんので、それとは別に団体の法律上の利益というのを認めることができるか否かという形で問題になろうかと思います。この場合になりますと、その下の③(b)に出てくる状況とかなり似通ってまいります。
③の方は、団体の構成員ということに限られず、ある一定の範囲で利益を共有している国民、これは地域住民のこともあれば国民全体のこともあれば、その範囲は様々だと思いますけれども、ある一定の範囲の利益を共有する者の利益が侵害されるという場合についてです。(a)というのは、それぞれの国民一人一人に法律上の利益が認められる場合であれば、それぞれの個人で訴え提起は可能ですし、それをまた、あえて団体に任せる制度をつくろうということになれば、先ほど申し上げたような訴訟担当というようなことも理論上はあり得るということになろうと思います。２ページに入っておりますけれども、(b)の方は、先ほどの団体の構成員の利益が問題となる２の(b)と同じことになりますが、各国民には法律上の利益が認められないという場合であれば、団体の法律上の利益があるのかないのかということが問題になるというところでございます。この点に関して(注１)としてドイツの例を挙げておりますけれども、ドイツでは、最初の①で申し上げた団体固有の利益が問題になる場合を団体被害者訴訟、②の構成員の利益が問題になる場合を私益的団体訴訟、構成員に限られない一般的な利益を問題にする場合を公益的団体訴訟と呼んで区分して議論されているという紹介が大久保規子先生の論文でされているところであります。ドイツでは、構成員の利益が問題になって、構成員自体が訴えることができる場合については団体訴訟は必要性に乏しいとして認められていないという紹介がされているところであります。そのほかにドイツでは、法律によりまして、先ほど申し上げたところと関連いたしますが、行政過程への参加が特別に認められている場合において、その団体の参加権という権利が侵害されたときに団体が訴えを提起できる参加訴訟という類型が、これらと別にといいますか、別になのか、③と重なってくるのかというのはなかなか難しいところかと思うのですけれども、一応この大久保先生の論文では分けて４つの類型として記載されているところであります。実際にはドイツの場合ですと、連邦自然保護法でもって行政過程への参加ということで、一定の環境団体、ＮＰＯですけれども、行政プロセス、一定の環境に影響する計画ですとか、処分がされる際のプロセスにおいて意見表明をする権利が認められていて、それに対する侵害があった場合に団体自体が訴えを提起するということが認められてきているわけです。ちなみに大久保先生の論文は、連邦自然保護法が団体訴訟を認める少し手前の段階で書かれた論文ですので、連邦自然保護法上の団体訴訟についてまではもちろん言及がありませんが、この検討会で、山本隆司先生から御報告いただいたドイツの外国事情報告の中では、既に2002年にドイツで連邦自然保護法で団体訴訟が認められた点についても御報告をいただいているところでございますので、そちらも御参照いただければと思います。それから（注２）に記載しましたところは、一応利益がどこにあるかということを①、②、③というふうに区別はいたしましたが、この区別というのは、団体の利益をどういうふうに考えるかによって実は相対的で、場合によってはぐるぐる回るような関係になってしまうものではないかということを記載しているものでございます。すなわち団体には、団体の構成員の利益を守るという団体の利益があるのだというように考えて、この利益が法律上の利益を基礎付けるのだと考えますと、団体固有の利益と団体構成員の利益を区別する①と②の区別というのは相対化いたしますし、また、団体の存立目的との関係で、我が団体は構成員に限らず一定の範囲のこういう国民の利益を擁護することが目的になっている団体なのだから、その国民の利益を擁護する活動をするのは、まさにその団体にとって法律上の利益があるのだと、こういう考え方をしますと、団体固有の利益と一般的な利益との区別は非常に相対化してくるわけで、ましてや利益の所在を立法で定められるということまで考えますと、それは制度をつくった上での理屈の整理ということにもなるかもしれないということでございます。必ずしもかちっと分けられるものではないという点も注意が必要かと思います。
次に掲げました検討を要すると考えられる点ですが、２ページの真ん中に（3)として記載しております。行政訴訟において団体が訴えを提起できるとする場合に、その訴えを提起できる訴訟の範囲、内容についてはどのように考えるべきであろうかという点でございます。これは行政訴訟には訴訟類型ということで規定が非常に豊富にあるわけでして、今回の改正でその点が更に拡充されているわけですけれども、まず行政事件訴訟と民事訴訟とで扱いが違うということで考えるべきなのか。更には行政事件訴訟あるいは民事訴訟の中でもこの訴訟、例えば取消訴訟なら取消訴訟だけ団体の提訴が認められるというような限定をして考えるべきなのか、あるいはそういう訴訟類型とは全然違う次元で、全くどの訴訟類型に行くかを問わず、団体には団体の利益があるとして団体訴訟というものを見い出す。あるいは全く既存の訴訟類型とは別に団体訴訟という訴訟類型を考え独自に全部つくってしまう、こういったこともあり得ると思いますので、これは制度の組み方ということで考えますと、まさにいろいろな可能性があろうかと思います。この点については、一体どのような利益を守るためにどのような訴訟を団体として起こすことが必要なのか、やはり必要性に基づいて法分野ごとに具体的に考えないと、抽象的に考えているだけでは様々な可能性が浮かんでくるだけでなかなか議論の焦点が定まらないという感じがするところでございます。
それから、２ページの下、（4)から記載しておりますところ、これは前回ある程度御説明をしたところでございます。どういった団体が団体訴訟として訴えを提起できるかという団体の適格性を判断する要件を設定する必要があるのではないか。その場合にどういった内容が要件としてふさわしいかという点で前回も御説明をいたしましたが、利益代表性の観点ということで、ある一定範囲の人々の利益を本当にちゃんと代表してくれている団体と言えるだろうかという観点からは、団体の目的、活動実績、団体の規模、あるいは問題となっている行政庁や事業者とどういった関係に立つ団体か、こういったところも考える必要があるのではないかというところです。それから、「訴訟追行基盤の観点」として、３ページの上に(b)として挙げましたが、これは訴えを提起して訴訟を追行するからにはそれなりの基盤が必要ではないか。人的基盤、財政基盤、組織体制等がどうかということとともに、法人格が果たして要るのか、要らないのか、こういったところも議論になるところかと思います。それから「弊害排除の観点」として、先ほども事前交渉・直接交渉での濫用のおそれというのを御指摘させていただきましたが、不当な目的で事前交渉したり、あるいは訴訟を行うというおそれはないかということから、反社会性を有する団体というようなことで暴力団ですとか、そういったものを排除するような要件も要るのではないか、こういった議論が消費者団体訴訟の検討においてもされているところでございます。更にこの次の②の点も前回御説明いたしましたが、そういった要件を何らかの形で設定するとして、その適合性を誰が判断すべきかという点でございます。これについて、消費者団体訴訟の関係では、基本的には事前に行政機関が団体の適格要件への適合性を判断する方法が制度の安定性からすると妥当ではないかということを基本にして議論がされております。その対局に位置しますのは団体が個別に訴訟提起するごとに裁判所が要件適合性を判断する方法です。その対比というようなことで議論がされることになろうかと思います。（注１）として記載しておりますけれども、事前に行政機関が判断する場合のメリットとしては、適格団体が明確になることによって、利益を代表されている国民と団体との間の意思疎通といいますか、情報提供がお互いしやすくなる。国民の側もこの団体に情報を与えれば、この団体がちゃんとやってくれるのだということが事前にわかるということになります。それから、適格団体と関係行政庁、あるいは関係事業者との間の訴訟前の交渉の際、ちゃんと行政機関から認可をいただいている団体ですということで交渉に入るということで交渉が促進され、より迅速な紛争の解決に至るということもあり得るのではないか。それから、不適切な団体の事前交渉を、今言ったのと逆の意味で防止できるのではないか。それから、個々の訴訟において、基本的には認可されている団体ということであれば、一応原告適格有りということになるでしょうから、制度としては安定的ではないかということが挙げられると思います。これに対して個々に裁判所が判断するという方法につきましては、①としておりますけれども、適格団体の要件について、訴訟提起に先立って、あらかじめ行政庁の認定を受けておく必要がないということで、いきなり訴訟を起こせるという点ではより迅速な訴えの提起が可能になるというメリットが考えられます。他方で、②として記載しておりますが、適格団体の要件適合性を判断する行政庁と他方で実質的な被告となる行政庁というのがあるとすると、その間で利益相反というのが生じることがあり得るのではないかということがありまして、これを事前の認可制度を置かなければそういった問題は生じないのではないかというメリットもある反面、逆にデメリットとしては、訴え提起後に原告適格が争われて、つまり団体として適合性があるかどうかということが訴訟の中で争われて審理が長期化して制度が不安定になるおそれがあるのではないかと、こういった指摘がされているところです。それから（注２）に記載しておりますのは、仮に行政機関が事前に認可なりの形で判断する場合を採るとしても、果たしてそういう団体であれば、個別の事案において全く原告適格を考えなくてよいかというとそうでもないのではないかという指摘でして、一般的には適格要件に適合すると認められた団体においても、個別の事件においては、この問題については、その団体は利益を適切に代表する団体ではないと判断される場合もあり得るのではないか、こういった指摘もされております。比喩的に申しますと、団体でも百貨店タイプといいますか、デパートのように、うちは環境も消費者もいろいろやりますということで、どれでも来いというタイプの団体もあれば、専門店形式で、うちは消費者の、しかもこの約款の差止めのこのパターンしかやりませんと、この契約の類型しかやりませんというようなことがあり得るわけです。そういったときに、消費者のある分野の関係に特化した団体が全然違う一般的な環境のような場面で登場できるかというと、それはなかなか難しいということもあり得るわけですので、そういった問題をどう考えるか、こういった点も指摘されているところでございます。
そのほかに団体の適格要件に関する問題としては、具体的に事前に行政機関が判断しようとすると、認可、登録、更には届出というようなこともあり得るわけで、それに行政庁の判断がどこまで噛む形にするのがよいのか、どういう具体的な制度がいいのかというのは、実際には様々な可能性があるのではないかと思われます。これはヨーロッパの制度を見ましても、国によって認可の場合もあれば、登録の場合もあれば様々でございます。その際に行政庁の判断が介在するということになりますと、その裁量の内容・程度をどう考えるべきか、それをどういう形で認めていくかということになろうと思います。更には一たん認められた適合性の判断について、何らかの事後的な担保措置というのが必要ではないか。つまり一たん適合性が認められた団体が後に活動内容が変わったり、組織が変わったりして、適格性を失うということもあり得るわけですので、その点をどうやって担保するか。例えば認可には有効期限があって、更新が必要だということにしたり、訴えを提起するたびに認可している行政機関に報告を義務付けたり、行政機関が検査ができると。更には検査の状況によって改善命令を出したり、最終的には認可・認定等の取消しといった制度も用意するのかどうか、こういった点の検討も必要になろうかと思います。
それから、団体訴訟ということで考えたときに、訴訟手続上どういうような問題が生じ得るかというところを４ページから５ページにかけて記載しております。まず、「管轄」を挙げておりますけれども、これは前回、特に触れなかったかと思うのですけれども、団体と言いましても、先ほど活動内容にもいろいろ幅があるということを申しましたが、活動地域についても範囲が様々でありまして、全国区の団体とある特定地域の団体とがあり得るわけで、そういった点で管轄において何らかの配慮が必要かということも消費者団体訴訟の関係でも議論されているところであります。特に消費者の場合ですと、不当な行為がいろいろな形態があり得るものですから、ダイヤルＱ２のような電話ですとか、ＩＴ被害のようなことになりますと、拠点がどこかが問題になり、そういうときにだけ沖縄に拠点があるとか、そういう団体もあるわけで、実際にそういったときにどこを捉えて訴えを起こすか、非常になかなか難しい問題になっているようでございます。ただ、行政訴訟に関して申し上げますと、相手になるのが行政機関、あるいは所属する国又は公共団体ということでいうと、それほどあまり極端な例は考える必要がないかもしれませんし、ましてや今回の改正で原告の住所地に基準を置いた管轄の拡大もしておりますので、行政訴訟ということで考えますと、あまり管轄の点は問題にならないのかもしれません。ただ、消費者の方では問題とされている点もありますので御紹介申し上げます。
「訴額の算定」でございますけれども、先ほど最初の方で申し上げましたような、団体訴訟で一体どういう利益のために団体が訴えを起こすのかということの考え方によって、訴額の算定、つまり訴えで主張する利益をどう捉えるかということが問題になり得るところでして、これが実際には訴えの提起の手数料の計算などに影響してくるということがあり得るというところでございます。抽象的な形で捉えると訴額の算定が困難というようなことにもなり得るかと思います。
それから、③で挙げましたのは、これは前回も御説明いたしましたが、重複訴訟ということで、同じ処分など行政のある特定の行為を適格団体が複数あって別々の訴えで争うというようなことも現象としてはあり得るのではないか。それをどう捉えるか。同じ当事者間ということであれば、民事訴訟法上の一般のルールとしては二重起訴の禁止というルールがあるわけですけれども、団体が異なるような場合に、それをどう規律していくのか、何か特別の手当てが要るのか。それともそれは、別々にそれぞれやればいいということでよろしいのか。更に行政訴訟で申し上げますと、行政事件訴訟法には関連請求を移送してまとめて判断しましょうというような13条の移送の規定ですとか、更には民事訴訟一般の取扱いですけれども、弁論の併合といった訴訟をまとめて判断するやり方もございますので、こういった規定の適用はあり得るわけですけれども、更にそれに加えての何らかの配慮が必要かどうかという点が問題になろうかと思います。
それから、「訴訟参加」でございますけれども、今申し上げたような適格団体が複数ある場合にある団体が提起している訴訟にほかの団体が参加するという場面も考えられますし、更には団体の訴訟にその団体が守ろうとしている利益が問題とされている国民・市民が訴訟参加するということもあり得るわけで、その場合に参加を認めるのにふさわしい国民の利益をどう捉えるかということにもよるのですけれども、民事訴訟法あるいは行政事件訴訟法にある参加の制度に加えて、更に特別な配慮が必要かどうかという問題があり得ると思います。
「出訴期間」については、例えば処分又は裁決の効力を争う場合には、取消訴訟ですと出訴期間が問題になるわけですけれども、団体自体が必ずしも処分、裁決の名宛人ではないというときに、一般的な出訴期間のルールで特に問題はないのかどうかという点が一応は問題になると思います。
「処分権主義・弁論主義の制限の要否」ということで⑥に記載しましたが、原告となる団体が、例えば、私はもう請求をあきらめました、被告の側の言うとおりでございます、というようなことになったときに、敗訴判決と同一の効力を有することになるわけですけれども、そういった請求の放棄について、なにがしか広く一般の利益が問題になるような場合には何らかの制約が必要かどうかという点が問題になろうと思います。ほかにも被告側が請求を認めてしまう場合、あるいは和解の場合についても議論があり得るわけですが、ここは行政訴訟の場合で、特に公権力の行使が問題になる場合ですと、そもそも和解ですとか、認諾については制約があり得るのではないかという議論は従来からされているところですので、その応用でよろしいのかどうかということも問題になろうかと思います。
⑦、⑧は、判決の効力に関するところでして、⑦は敗訴した行政側の、これは行政庁が当事者という趣旨では必ずしもございませんで、改正法で当事者は国又は公共団体が原則になりましたので、ここでは33条の関係行政庁に対する拘束力を念頭に置いているわけですけれども、ここで実質的に判決により利益を守られる国民との関係で行政機関は一体どんな拘束を受けて措置をすべきかということについて、何か特別な配慮が必要か。そこは判決の理由に沿った措置ということで、あとは解釈ということでよろしいのかどうかという問題でございます。
⑧は「判決の第三者に対する効力」ということで、ここで想定される第三者は、適格団体が複数ある場合のほかの団体ということもあり得るでしょうし、団体の背後にあって、利益を擁護されている国民あるいは地域住民などの一定の範囲の人々に及ぶ効力ということも考えられると思います。第三者に対する効力について、どういうような効力を考えるべきかということです。これは、行政訴訟で言いますと、取消訴訟の訴えを認める判決の場合にだけ第三者に対する効力があることになっていますけれども、それとの関係でいろいろな訴訟類型を団体が提起することを認める場合にはどういった規律が必要かということも問題になろうかと思います。
⑨として、判決の公表の制度を挙げております。これは行政立法や行政計画のところでも出てきたお話でございますけれども、団体訴訟が実質的に一定の利益を共有する国民、一定の範囲の人々のための訴訟であるという場合には、それらの者のために判決の内容を周知させるための制度が必要ではないかということで、当事者又は公的機関が判決の内容を公表するような制度を設ける必要があろうかということを記載しております。
⑩は「判決の援用制度」でございまして、日本ではちょっと聞きなれないところですけれども、団体訴訟で団体の背後にいる国民にとって有利な判決が下されたという場合に、後に個人が当事者となって訴訟が起こされて、そこで団体がした訴訟の判決を後で起こされた個人の方の訴訟で援用するという制度があり得るのではないかということです。これはドイツにそういった制度がございまして、不当約款の差止めの場合で、差止訴訟法というのがあるそうですけれども、その11条という規定がございまして、「不当約款の差止めについては、敗訴した約款使用者が差止命令に違反するときは影響を受ける契約当事者が差止命令の判決を援用する限り、約款における当該条項は無効とみなされる」ということになっております。まず先に団体訴訟で、ある事業者が使おうとする約款はこれこれの法律違反で無効だという訴えを起こして、それが認められる。したがって、その事業者はそういう約款を含む契約を個々人としてはいけないことになるわけですけれども、それに反して、なお契約を締結してしまって、その不当な契約に基づいて個人に対して契約の履行代金を支払えという請求をするということがあり得るわけです。その請求が訴訟でされたようなときに、被告となった個人の方が、ちょっと待て、ということで、その件については団体訴訟でけりがついているはずだ、この契約を根拠にしてそういう請求してくるのはおかしいということで、団体訴訟の判決を援用するということになりますと、裁判所の方は団体訴訟の判決に従って、その条項は無効だとして、それに基づいて判断がされると、こういった制度があるわけです。ただ、実際には消費者団体訴訟制度について検討されているところによりますと、そういった団体訴訟があったときには、判決の結果は広くマスコミの方で報道されたり、あるいは被告になった事業者等が自主的にあえて違反するようなことはしないということで、援用制度までが実際に用いられることは少ないのではないかというようなことも言われているところであります。
以上のような問題点を指摘させていただいた上で、まとめということで、今申し上げたようなことの要約を５ページの下から６ページにかけて記載をしております。行政訴訟における団体訴訟については、様々な形で行政需要が多様化してきているということが言われておりまして、今回の行政事件訴訟法の改正の理由もそこにあったわけですけれども、そういった中で、特定の個人の利益に必ずしも還元し難い集団的利益についてどのような対処が考えられるかという問題の１つの局面ということができようかと思います。このような位置付けにおいて、団体という形をとる一定の者に行政活動の違法を争うことを認める特別の訴訟類型ないし法定の原告適格を認めるということが団体訴訟ということになろうと思います。その必要性と意義については、初めに申し上げましたとおり、個別の法分野ごとに、それぞれの分野において、法体系の中で目的としたり、保護しようとしている権利利益の内容・性質、問題となっている処分といったようなもの、その性質などを考慮して、行政過程での団体の位置付けも含めて、行政過程ではどういう利益調整をしているかということの関係を含めて、具体的にその必要性を検討するべきではないかということを指摘させていただいております。その際には、何度も御紹介しておりますように、消費者問題の分野では同時多数被害への対処という観点から団体訴訟についての検討が行われておりますので、その検討の状況も視野に入れつつ、更には民事訴訟一般でも団体訴訟があり得るわけですから、そうした議論との関係も踏まえ、更には今回の行政事件訴訟の改正によって、取消訴訟について考慮事項が法定されまして、原告適格について改正がされ、今後これが運用されていくということとの関係もどのように考えていくか。更には、これも最初の方で申し上げたところですが、何らか現行法で問題があるとしたときに、団体訴訟のほかにもより適切な訴訟の形式はないのかといったことも、メリット・デメリットも併せて検討していく必要があるのではないかと考えられます。更には、法律上の利益の所在という問題の指摘もさせていただきましたが、これについては訴えの利益に関する民事訴訟一般の理論も踏まえる必要があると思いますが、そういった上でどういう整理をするかという基本になる考え方を十分整理する必要があると思います。そのような検討を踏まえた上で、（3)から（5)として挙げましたが、団体が提起できる訴えの範囲・内容、それから適格団体の要件に関する問題、あるいは訴訟手続上の問題といった問題点について検討する必要があるのではないかと思います。
それから、参考として図を７ページに挙げておりますけれども、消費者団体訴訟の関係の資料で挙げられた図だけでは行政機関がどう関与してくるのかがわかりにくい面があろうかと思いましたので、この点を図にしてお示ししておりまして、上の（1)の図は、処分によって何らかの利益が害されるということが割と直接的にあらわれる場合で、行政庁と団体と利益が問題になる国民を三面の関係で捉える場合を挙げております。ただ、この場合でも、途中でも申し上げましたけれども、団体について、認可等の制度を置く場合には、それをする行政庁というものと、実質的に訴えの相手になる問題となった行為をする行政庁というものの立場が重なる場合というのがあり得るであろうということで、そこで一層複雑な利益状況が生じるということであろうと思います。
下の(2)の図は、もう一枚カードが加わりまして四面の関係になっておりますけれども、事業者が何らかの事業を実施しようという場合に、それに対して行政庁が許認可などをするという構図になりますと、更に一層利益状況が複雑になって、図示しているような形になるのではないかと考えられます。この点について、具体例ということで引用させていただきますと、小早川委員の「集団的訴訟」という論文が「行政訴訟の構造分析」に収められておりますけれども、その中で、行政訴訟で考えられる例がいくつか挙げられております。例えば道路、学校などの公共施設の廃止、変更に対して、その付近の利用者住民が取消訴訟を起こすというような場合、それから、あるいは環境上の影響を被る付近住民が提起する訴訟というようなことで、その場合に事業計画決定などがありますと、その過程の行政の行為を処分と見て取消訴訟を提起する方法があり得るのではないかという指摘がありまして、今申し上げたようなところは上の(1)の図の方に比較的近いパターンかと思います。下の(2)の図の方に近いものとしては、環境悪化のおそれを伴う建築、埋立てなど私人の活動を行政機関が容認することに対して付近住民から訴訟が提起される場合、あるいは主婦連ジュース訴訟のような場合かと思いますけれども、行政機関が私的企業活動に対して一定の規制を加えないことにつき、消費者等から訴訟を提起するような場合として挙げられておりまして、こういった場合ですと、既に小早川委員は現行の改正法のような先を見通しておられて、こういう規制についての義務付け訴訟もあり得るのではないかという御指摘がされているところでございます。訴訟類型としては、下のようなパターンですと、義務付け訴訟というようなことで、許認可の取消しとは逆になりますけれども、規制をしろというような義務付け訴訟が問題になるようなパターンもあろうかと思います。以上でございます。
【塩野座長】団体訴訟一般については、前回、特に消費者との関係で国民生活審議会の検討状況の御報告がございましたが、今回はそれを前提にしながら、やや特化した形で行政訴訟への適用上の問題点が指摘されていると思いました。それでは、今の説明について、どうぞ、御質問あるいはまとめの仕方についての御意見を承りたいと思います。
【芝池委員】話を振り出しに戻すようなことになるかもしれないのですが、この団体訴訟というのは、そもそも団体訴訟という形で問題を立てるときには、問題の限定が行われているのではないかということを申し上げたいと思います。つまり団体訴訟というのは、一定の利益状況において、特に団体に訴えの提起を認めるというものでありまして、その際には訴えを提起するものが団体でなければならないと、そういう制約と言いますか、条件付けを行っているわけです。その際、特別に訴訟を認める必要のある利益状況というものがあるのですが、そういう利益状況と団体というものの間に、何か必然的な関係があるのだろうかという問題が出てくるわけです。つまり、団体だけではなしに一定の要件を備えた個人、これは複数でも単数でもいいのですが、団体でなくて、個人に訴訟を認めるべき場合があるのではないかということでありまして、その例は御存知のように伊場遺跡訴訟に見られるわけであります。伊場遺跡訴訟と言いますのは、考古学の研究者が原告になった訴訟であります。あれは団体訴訟ではなかったのです。今後、考古学の分野だけでなくて、例えば遺伝子の取扱いについて研究者個人が訴訟を起こすということも考え得るわけでありまして、そういう場合、必ずしも団体ということを考える必要がないわけです。あれこれ、そういうふうに考えますと、団体訴訟という形での問題の提起自体が既に一定の枠付けを行っているわけでありまして、その点をどう考えるかというのが１つの問題だろうと思います。ただ、この種の訴訟には、今言いました伊場遺跡訴訟、あるいは将来の遺伝子をめぐる訴訟などを考えますと、恐らくそういうのは研究者が起こす訴訟でありまして、既存の主観訴訟という言葉を使いますと、主観訴訟の要素があるのではないかとは思いますけれども、そういう訴訟は、しかし容易には認められないと思いますので、その場合、団体について特別な手当をするのであれば、同時に一定のある種の資格を持った個人についても手当てをするということも理屈としては考えられると思います。ただ、今回、この作業でそこまで手を伸ばすかどうかというのは、また、それはそれで別の判断が必要なわけですけれども、そういう問題があるということは注意すべきではないかと思います。
【福井委員】私も今の芝池先生の問題意識と共通で共感するところが多いのですが、団体訴訟の固有の意義が何かということが、この資料だけ拝見する限りでは、まだわかりにくい点があると思います。と言いますのは、団体の構成員の個々の主観的利益にかかわることであれば、それは主観訴訟として構成員であれば誰でも提起できると整理できるわけですし、そうではなくて団体であるがゆえに、主観的利益ではないけれども、何らかの価値を守るために訴訟提起資格を与えたのだと考えれば、これは一種の客観訴訟の創設と同じような意味を持つわけで、それが何故にその団体でなければ提起の主体としてふさわしくないのか、という今ほどの御指摘と同じ問題を惹起するということになると思います。そう考えますと、主観訴訟としての整理であれば、むしろ団体というよりは端的に個人の利益というふうに整理した方がむしろ頭がすっきりしますし、もし客観訴訟という前提であれば、それは実体法で客観訴訟を担う担い手の権利を付与してしまえば、それ自体の遂行者が団体でなければならないということにはならないわけですから、当然いろいろな意味での個人に資格を付与し得るというところにいかないと、一貫していないのではないかと私も感じます。更に言いますと、団体にせよ、個人にせよ、適格要件、適合性のような判断が、もし固有のものとして必ず随伴しないといけないのだとすると、多分こういう認定なり判定は、事務局の資料説明にもあったとおり、大変微妙な問題を含んでいるわけで、行政庁が適切な団体かどうかを判断することを権力的に確定するということ自体が、今の公益法人改革、あるいは特殊法人改革等の流れからしても果たして適切なことかどうか、という別途の重大な問題を提起することになると思います。団体の適切性みたいなところに権力的関与が深まるような方向での団体訴訟の創設には、私は強い疑問を感じます。
【塩野座長】このペーパーは、創設せよ、と言っているわけではないのですが。
【福井委員】そういう趣旨が多分含まれているだろうとは思うのですが、可能であれば、もう少し明確な論点として記述できれば、その方がよろしいのではないかという趣旨です。
【水野委員】私は団体訴訟は積極的に取り組むべきだと思っていますので、基本的によく問題点を整理していただいたと思っています。個々人に原告適格が認められる場合であっても、その個々人が集まった団体に認める必要はないという議論はおかしいので、やはり、例えば環境問題だとか、そういった問題では、個々人が原告になるよりも団体として原告になって訴えを起こしたいといった要求というのは、現場にはたくさんあるわけですから、そういう場合だって団体訴訟を認めていいと思います。それから、整理されているとおり、個々人では非常に薄い利益であっても、それが集まる場合には法的保護に値するような利益になるというような場合には団体訴訟を認めるべきだと思います。いずれにしても、これは積極的に議論していくべきだと思いますので、こういった問題点を整理していただいたことについては非常にいいと思います。それから、今の適格団体の認定の問題ですけれども、私は詳しく知らないのですが、諸外国では個別法で、例えば環境保護などについて、何人かが集まって団体を組織すれば、それだけで原告適格が認められるのだといった、非常に簡単な団体としての原告適格が認められるという法制度があるやに聞いています。ですからそういった形で団体訴訟を認めていけばいいのだろうと思うわけです。それがこの３ページの②の(b)に当たるのでしょうね、 恐らく。ただ、この(b)の書き方だと、何か裁判所が最初から適格性があるかどうかを認めるという、いちいち認めると言いますか、判断するというような印象を与えるのです、(a)がありますから。だから、書き方としては、法律に要件を定めておいて、その要件に適合すれば団体訴訟が認められると。それが争いになったときには裁判所が判断するといったような、ちょっと引いた書き方の方がいいのではないかと思いました。
それから、５ページの⑨に「判決の公表等」というのがありまして、ここで「実質的に一定の利益を共有する国民のための訴訟である場合」というのがあるのですが、これがどんな場合なのかということで、いろいろと争いになる可能性があるだろうとは思いますが、いずれにしてもこういう制度は必要だということになるだろうと思うのです。だから１つの論点だろうと。もう一つ、これは訴え提起の段階で、そういった公表というのがやはり同じように問題になるのではなかろうか。そこの論点を付け加えておく必要があるのではないかと思いました。
それから、７ページの図についてちょっと申し上げてよろしいですか。上の四角の中に「認可等」とありまして、下は「適格団体の認可等」とあるのですが、これは恐らく同じ意味だろうと思いますので、そういうふうに直していただいたらどうかと思います。それから、これが団体についての所管行政庁と、つまりさっきの(a)だけしか書いてないので、そこのところどういうふうにするか、「所管行政庁等」とするか、若干どうするかを考えていただく必要があるのではなかろうか。つまりさっきの(b)の方のことも考えて図をつくっていただいたらどうかなと思いました。それから、訴えの提起で、「処分等をする行政庁」ということになっています。これは左へ行っている処分等は行政庁なのですけれども、訴えの提起は行政庁の属する行政主体でしょう、今度の改正法で。だからどうするか、「行政庁(その属する行政主体)」とするか、若干工夫をしていただいたらどうかと思いました。
【市村委員】先ほど来、出ていますけれども、この団体訴訟というのは１つの手段としての共通性に着目して「団体訴訟」というふうに括っておられるわけですが、２ページにあった御説明でも、その団体訴訟には３ないし４つの区分ができるという御説明でした。そのうち１番目の団体被害者訴訟というのは、現在の制度の中で十分機能するという問題で特に団体訴訟として取り上げる必要もないのではないか、たまたまそれが原告になるべき者が団体であるというものだろうということでした。２番目の私益的団体訴訟と３番目の公益的団体訴訟というのは、団体としての適格を求める基盤が全く違う。つまり２番目の私益的団体訴訟というのは一人一人も被害者だけれども、一人一人ではやりにくい。そういうものをよく消費者被害などの集団訴訟などについて、そういう団体でやってもらう方が訴訟負担がずっと楽だと、そういう意味で問題になるのでしょうが、行政訴訟の場合に果たしてそういう領域がそんなに広くあるのかということになると、私はケースがあまり思い浮かばないのです。むしろ公益的団体訴訟と言っている部分が、先ほど水野委員の御説明にもありましたけれども、原告適格論をやっていたときになかなか個別的な利益としては認めにくい分野においても、やはりどこかのチェックがかかる必要がある。そういうチェックがかかる制度を通して、やはり個々人の一定の範囲の人の利益を保護するというのに役立つものがあるのではないかということがあったので、原告適格でどうしても広げられなかった部分の適切な補完、あるいはさんざん出ていましたけれども、行政の適法性の担保という意味でも、ある部分においては有効に機能するところがあるのではないか。このペーパーは、全体にバランスがどれにもウエイトがのっているきらいがあるので、私はここの中では③の公益的な団体訴訟の導入可能性とその領域、その場合における問題点、そういうふうに絞り込んで提示した方が意義があるのではないかと考えました。以上です。
【塩野座長】どうもありがとうございました。ほかに何か特にございますか。前回はこういった議論をしていませんでしたが、今日かなり実質的な御意見も出たと思います。ただ、１つ、芝池委員の出された、あるいは福井委員も賛成された、むしろ団体に限る必要はないのではないかというようなお話で、それは一種のバリエーションとしてはあると思います。例えば、医師に限るとか、何とか医師に限るとか、そこはそういったコメントをすることは可能だと思います。要するにその人たちも裸では駄目だということですね。今の９条２項では駄目だということですね。
【芝池委員】一般の市民じゃなくて、何らかの資格に着目して、特に訴えの提起を認めるということです。
【塩野座長】その場合にはその人の利益ということは一応断ち切る。
【芝池委員】そうですね。
【塩野座長】これは細かい議論するとなかなか難しい。伊場遺跡の場合は研究者の利益があるじゃないかと。
【芝池委員】そのとおりです。
【塩野座長】それと薬の問題が出てきて、特に新しい先端技術の場合、その場合にはおよそ医師としてということなのか、先端技術にかかわりのある医師だけなのか、およそ医師としてということであれば、全く医師という立場に立った一種の客観的訴訟になるのですけれども、そうではなくて、先端的技術の開発に関わっている医師ということに限定すると、これは主観的な要素も入ってくるので、そこは細かくやり出すとなかなか議論が大変なので、今のような問題の所在についてはどこかで私も触れた方がいいと思いますけれども、正面からここでその問題を取り上げるのはなかなか難しい。
【芝池委員】ここでは、団体に限定していただいても結構です。ただ、団体訴訟を論ずるということ自体に１つの、既に制約性が入っているということを指摘したかったのです。
【塩野座長】団体訴訟について、それぞれ御意見があるということは当然で、これから詰めてくださいということで論点を指摘しているわけです。その場合の論点の指摘の仕方に多少、もう少しここをウエイトをつけたらどうかというふうな御意見だったと思います。水野委員の御指摘の点について、図がうまく書けるかどうかはまた議論させていただきます。それから、訴えの提起の公表のときの、これはあった方がいいように私も思いました。特に複数団体がいる場合にはそういう点がある程度必要かと思いました。市村委員の御指摘の、これは理論的にはおっしゃるとおりの問題だと思いますが、ここで理論的に整理するとなかなか難しいので、御意見は十分にわかりましたが、一応ここではいろいろなものを出しておいて、それを今度は市村委員のお考えのような趣旨、取捨選択をしていくのかどうか、そういう議論の運びになるのかと思いまして、ほかのものは一切拾わないで特化するというのは、この段階ですので、ちょっとそれは無理かなと感じました。私もおっしゃるとおりのところだと思います。ただ、私、団体訴訟という形で、まずこれも認めましょうという方向でいくのがいいかどうかという点については、多少疑問に思っているところもありまして、これは論文に書いてしまったので、ここで私が言っても構わないと思いますけれども、要するにこれは客観訴訟、特別訴訟だとすると、それまで待とうという気分にどうしてもなってしまうのです。アメリカとかフランスはそんなの待たないで、判例でどんどん団体訴訟を認めるという状況にあって、また、制定法準拠主義がここで変に復活するのは私はむしろおそれているのです。だから、とにかく団体訴訟というものを考えるけれども、団体訴訟で実現しようと思っていることについて、裁判所は外国の法制も見ながらできるものはどんどんやっていただきたいというのが私の気持ちです。つまり、ここで住民訴訟、客観訴訟と書いてありますけれども、住民訴訟はアメリカ人にとっては客観訴訟ではないのです。あれは住民の固有の利益の侵害だということで、これは日本人が何を間違えたか、意図して間違えたとも思うのですけれども、あれを客観訴訟として整理をしているし、フランスでもそうですし、イギリスでも特別の場合には、これは住民訴訟についても、いわゆる国民訴訟みたいなものを認めるという形で来ているところがございます。そういうときに、ドイツ法の理解だと思うのですけど、とにかく制度をつくらないとうまく動かないという気持ちが非常にドイツの場合は強いものですから、おまけに指定をするというのもまさにドイツ的な発想ですので、我々は今度改正行政事件訴訟法が動き出すときに、こういった問題を議論すること、それは当然のことだと思いますけれども、団体訴訟を是非やるべしだという形でこのペーパーをまとめることがいいのかどうかというのは、私はちょっと疑問に思っております。もちろんこういう議論を十分尽くしていくということは必要だと思いますので、このペーパー自体に異存を差し挟むつもりはございませんけれども、この団体訴訟ができるまでは裁判所は少し待っていてくださいというつもりは全くありませんので。アメリカはどんどんやっているのでしょう。
【中川外国法制研究会委員】やっております。法律はほとんどありませんけれどもやっております。
【塩野座長】ということをちょっと申し上げておきます。
【村田企画官】芝池委員、福井委員から御指摘のありました、なぜ、団体でなければならないのかというところに関連して、１ページの１（1)の②、真ん中に書いてあるところは、御説明も不十分だったかと思いますけれども、そういった問題意識も込めて、個人が客観訴訟的に訴えを提起する場合との比較が必要ではないかということを記載したところでございますので、これも少し明確にできるかどうか考えてみたいと思います。
【塩野座長】私もそのつもりで先ほどちょっと申し上げたところです。住民訴訟はアメリカは主観訴訟、要するにケーシーズ・オア・コントラバシーズなんですからね。これは日本法として、こういうふうに整理してしまいましたから、こうなっちゃったのです。
【芝池委員】団体訴訟というのは、ドイツ語の翻訳なので、発想がドイツ的なのです。それで、私は団体に加えて個人の要素を入れて、その辺を相対化できないかということを考えたのです。それから、団体の適格要件という問題がありますけど、これは当然のことなので表にはあらわれていないと思うのですけれども、行政庁が認定するのであれ、裁判所が認定するのであっても、どちらの場合も基準は法律でまずは書くというのが前提になっているのではないでしょうか。それが表にはあらわれていないので、その書き方次第では行政庁なり裁判所の認定はあまり大きな意味を持たないということになると思います。
【塩野座長】これは法制的にいろいろなやり方があるものですから、私もこの程度かなと思ってはいるのですけれども、およそ一般法で、要するに行政事件訴訟法に機関訴訟、民衆訴訟、団体訴訟というカテゴリーをつくって、あとは個別法はそれに乗れというやり方もあれば、黙っていて個別法でどんどんつくればいいという考え方もあるわけです。住民訴訟は行政事件訴訟特例法の前からあるわけですから、そういった形で個別に必要なところはつくっていきなさい。そのときに適格性をどういうふうにするかというものは個別法で決めなさいというやり方もあって、いろいろありますものですから、ここである特定の法システムを前提にした議論はなかなかしにくいところもあって、こういう形でおさまっていると理解をしています。
【福井委員】認定については、多分法形式は今御整理いただいたようにいろいろな形式があると思うのですが、中身の点で重要な点は、仮に何らかのフィルタリングをするにしても、できるだけ明確で広いものであった方がいい。これは個別事項にわたるかもしれませんが、こういうことが担保されていれば、それほど懸念はなくなるとは思います。
【市村委員】そのあたりも元々、団体訴訟、先ほどの①から③の、どういうことから持ってくるかによって異なるのかなという気がします。あるいは①から③でなくて、④の例えば訴訟参加という御説明のあったような部分、つまり既に行政過程の中に１つの地位として組み込まれて、そこで意見を言う機会が与えられている団体が、後で更に訴訟の中でもチェック機能を果たすために当事者として主体になり得ると仕組んだ場合には、またその要件が随分違ってくるだろう。ここをあまり一律に議論しても、全部について正解になるようなものは出てこないのではないかなという気はします。
【塩野座長】どうもありがとうございました。ほかに何かございますか。これから御相談いたしますように、中身の議論は大体今日で終わるということにならざるを得ないと思います。そういうこともございますので、中身についてもう一度おさらいをいたしますと、行政立法の司法審査、行政計画の司法審査、そして裁量の問題、更に団体訴訟という点について、何か中身の点について、こういった点が落ちているではないかというような御指摘があれば伺いたいと思いますが、いかがでございましょうか。
次回、団体訴訟の点も含めて、今日いろいろ御意見があったところについては、また修正案文を個別につくってお目にかけ、最後に確認をしていただくということになろうかと思います。個別の論点はこういう形で、一応議論をしていただいたということにしたいと思いますが、前回の検討会で、成川委員から、いろいろな論点で、更に議論を深めることとした趣旨をはっきりさせた方が、国民の視点から見てわかりやすいという御意見がございました。今回の資料で、冒頭御案内いたしましたように、事務局から、成川委員の御指摘に応える形で「検討の趣旨（イメージ）」という資料をつくってもらっております。そういうことで、そろそろこちらの方に時間も参りましたので入ってよろしゅうございますでしょうか。
（委員から異論なし）
【小林参事官】資料５でございます。最初の２段落は事実の記載ですので、13行目から御説明します。行政訴訟制度について、法律の改正の意義の上に立って、行政訴訟検討会において、更にこれらの論点について議論を深めておくこととした趣旨、これをなるべく簡潔に国民にわかりやすく提示した方が、先ほどの資料も生きてくるのではないか、こういう趣旨です。そのうちのまず第１点として「行政立法・行政計画の司法審査に関しては」というところがありますが、これはそもそもが先ほどの議論で直さなければいけなくなっていまして、そのイメージも含みながら御説明したいと思いますが、「行政立法・行政計画の司法審査に関しては、行政立法・行政計画が行政過程の初期の段階で行われる行政活動であり」と、ここまでは皆さん御承認いただいているところかと思います。その後、「国民の多様な利益調整が極めて」の「極めて」は要らないということで、これは取りたいと思います。「一般的抽象的な形で行われるという特徴がある」と書いて、「一般」は行政立法と行政計画にかけてしまっているのは、今までの御審議の中ではそうではないように思いますので、これは頭に「行政立法については」と入れないといけないと思い、「行政立法については、国民の多様な利益調整が一般的抽象的な形で行われるという特徴があり」で、「行政計画については、国民の多様な利益調整が一般的抽象的な形で行われる場合も多く」というのが先ほどのまとめだったと思いますので、そのようにした上で、「また、行政計画は多種多様であり、個別の制度における各計画の性質・位置付けや具体的な法的効果が様々であるという特徴があることに留意する必要がある」というふうにまとめてみたいと、今日の御議論を伺って思っております。次に「一方で、このような行政立法・行政計画についても、国民の権利利益に影響を及ぼすものについては、法律上の根拠が必要とされ、その根拠となる法律に従って制定・立案されなければならないことは、他の行政作用と同様である。そして、その制定・立案の過程ないし内容において違法があった場合における国民の具体的な権利利益の救済の在り方については」、その後の「これが極めて一般的抽象的なものであって」は要らないかと思いますので、ここは取っていいのではないかと思いますが、その後で、「多様な」のところに入る前に、「行政立法や行政計画の特徴やそれが多様な国民の利害に幅広い影響を及ぼす」、その後の「ものである」というのも余計かなということも感じますので、「及ぼすことも考慮しつつ、適切な司法審査の在り方について、新たに法定された差止訴訟や当事者訴訟として明示された確認訴訟の活用との関係も含め、更に議論を深めておく必要があると認識されたことによるものである」、こういったようなイメージの方が、今までの議論のまとめではよろしいのかなと思います。
次に「裁量に関する司法審査に関しては、行政事件訴訟法の改正により、義務付け訴訟・差止訴訟や確認訴訟の活用などにより、多様な行政活動が司法審査の対象として取り上げられるようになっていくことが予想される中で、行政作用の基準・考慮事項などが抽象的に規定されている行政活動についても、適切な司法審査が行われる必要が増大することなどから、処分又は裁決の理由を明らかにする資料の提出等を行政庁に対して求める新設された釈明処分の特則の活用により裁量に関する審理の充実を図ることとの関係も含め、裁量に関する適切な司法審査を担保する観点から更に議論を深めておく必要があると認識されたことによるものである」としたいと思います。
それから、「団体訴訟については、処分などにより侵害される利益が特定個人の利益でなく、広く消費者、地域住民など一般的に共通する集団的利益として把握できる場合に、そのような多数人の共通利益を法律上又は事実上代表する消費者団体、事業者団体、住民団体等に訴えの提起を認めることができないかという問題であり、現在、消費者問題の分野では、同時多数被害への対処という観点から具体的な検討が行われているところであるが、行政需要が多様化してきている中で、必ずしも特定個人の利益に還元し難い集団的利益についてどのような対処が考えられるかという問題意識から、民事訴訟制度における団体訴訟の位置付けや、行政事件訴訟法の改正により適切な判断を担保するための考慮事項が法定された一般的な取消訴訟の原告適格との関係も含め、更に議論を深めておく必要があると認識されたことによるものである。これらの論点について、検討会において議論をした結果をとりまとめた資料は、別紙１ないし４のとおりであり、よりよい行政訴訟制度の在り方を考えるに当たって、今後の参考に資することが期待される」ということで、今度おまとめいただけるのであれば、１から４の資料を付けてみてはどうかというイメージでございます。
【塩野座長】この資料は、今、御紹介ありましたように、資料１、２、３、４の前書きみたいな形で、事務局において整理したものでございます。中身は基本的には資料１から４までのまとめのところにあるものについて、もう一度、前の方で整理をしてみたということでございます。てにをは等、少しかたすぎるとかいろいろ御議論もあるかと思いますけれども、その点について、また御指摘いただく余裕がございますので、今日は大体こういうことで、資料１、２、３、４の前にこういうものを付けてはどうかということで御了承いただければと思いますが、いかがでございましょうか。
【水野委員】大変力作で敬意を表しますが、まず１つ、残された論点が４点だけしかないというふうに誤解されては困るので、その趣旨を付け加えたい。具体的な案としましては、３行目の真ん中に「検討を進めた論点は」というところがあります。その前に「残された論点は多岐にわたるが」という文章を入れて、それで続けるというのが１つの提案。もう一つは、団体訴訟の下から４行目のところの「事業者団体」の前に「環境保護団体」という言葉を入れてもらいたい。そうでないと環境保護団体から怒られそうですので。消費者団体か、環境保護団体どっちを先にするかは問題ですけれども、消費者の方が先に議論していますから、消費者団体が先でもいいと思いますが、できればそれを付け加えてもらいたいと思います。それと、恐縮ですが、文章が、例えば団体訴訟のところは全部一文なのです。もう少し国民にわかりやすい文章に工夫してもらいたい。ひとつよろしく。
【塩野座長】わかりました。そこはわかりやすくいたします。
【萩原委員】先の議論になるのかもしれないのですけれども、この趣旨はおおよそこれでわかるのですけれども、その後が、要するにこの検討会で、検討したことの一番の主要な行政事件訴訟法の一部が改正されたということがあるのですが、その後の検討がどういう目的でされたのかという、この趣旨、確かにわかるのですが、例えばまとめのところを読んでいると、「検討する必要がある」というのがいっぱい出てくるわけです。検討する必要があるというのは、この検討会のメンバーで思っているという主語もありますし、だから今後の、要するに誰が検討する必要があるのかというところがちょっと明確じゃないところ。よく読めば、例えば行政庁なり、あるいは司法であったり、そういうようなところが検討する必要があるのだろうけれども、何かその辺のところが国民から見ているとちょっとわかりにくいのではないかということと、実際にこれが改正されて、この法律が実際によりよい形で利用されていくときに、例えば行政庁なりが個別法の策定をするようなときに、また考慮すべきようなこともかなり含まれているとすれば、そういうところに何か情報提供と言いますか、資料というか、配布の仕方と言いますか、その点についても考えていただきたいなと思います。
【塩野座長】いろいろ貴重な御指摘ありがとうございました。最後のまとめのところで、またもう一度、今の御提案について触れるかと思いますけれども、差し当たりは、１つは、「検討が必要」と書いてあって、誰にどこでというのは書いてないではないか。それは御指摘のとおりなのですが、ここはなかなか難しいところで、我々としてはとにかくまだ、こういう点について問題を意識したということ。じゃあ、これを誰それに、この部分は国会にとか、この部分は○○省にとかという、そこはあえて差し控えているところがあって、これは関係者の方々はよく読んで、自分なりにこれを咀嚼して十分活用していただきたい。その中には裁判所ももちろん当然入るわけでございます。しかし、なかなか情報が行き渡らないおそれがあるということは確かに御指摘のとおりなので、どういう形で皆さんにできるだけ常々活用していただけるようなものにするか、それは事務局の方でよく考えてくれるのと思います。
それから、先ほど来の水野委員の御指摘でございますけれども、ちょっと大変なのは、環境保護団体を入れると、医療過誤○○団体はどうかとかいろいろ出てくるので、それで私は避けて、かなり抽象的なもの、消費者、事業者となっていると思うのです。要するに具体性がないのでわからないのではないかということなんですけれども、どれを取り上げるかということで非常に難しい点がございまして、無難なところだけ取り上げたつもりでございますので、「住民団体」というのもありますし、そこは御了解をいただきたいと思います。
【水野委員】私の主観的な思い入れが入っているかもわかりませんが、やっぱり環境保護団体が一番団体訴訟のことを言っているのではないかという気がするのです。ですから消費者団体はもちろんですけれども、その２つはやはり並べていただきたいと思います。
【塩野座長】今日のところは御意見として承りますけれども、全体の書きぶりもございますので、ドイツは環境保護が出ているから、そこをつかまえるということも可能だと思います。ただ、本文の方にないのをここであえて水野委員の御指摘でこの団体を入れろというふうに言われてもちょっと困るところがあるということは申し上げておきたいと思います。
それから、最初の方の「多岐にわたる」という、このところでございますけれども、これはもう一つ、私の方から御提案をすることがありますので、それとの関係で、また議論をしていただきたいと思います。
【小早川委員】先ほど萩原委員の言われていた点ですが、私も、この紙の名宛人、何も書いてないのもいかがなものかと。少し広めに、法の定立、運用、そして研究に携わる人たち、ぐらいに、とにかく広めにとって、そういう人は必ず読んでください、自分に関係のあるところをそこから拾い取ってくださいというような書き方を工夫していただければと思います。
【塩野座長】考えられるかどうかやってみます。最後はどうせ国民各位になっちゃうものですから、そうするとかえって怒られるかなというふうにも思うのですから。
【小早川委員】国民全部だと誰も読まないです。
【塩野座長】御意見ございましたのでちょっと考えて次回までにできるものかどうか、やってみます。どうもありがとうございました。
実は、これで資料１から４までについての総括的なお話も承りましたので、一種のペーパーができると思います。ただ、次回で実はこの検討会のまとめをすることになります。そこでせっかくこの検討会でいろいろ議論してまいりました経緯等について、できるだけ国民にわかりやすく残したいという気持ちが、私もそうなんですけれども、恐らく皆様にもおありだろうと思います。そうしますと、このまとめの前に、今日資料５でやったまとめの前に、もう一つ、前回の検討会の最後でも申し上げたようなことでございますけれども、検討会での議論の経過を客観的かつ簡潔に記述したものを付け加えるということで、この検討会のまとめのようなものをつくってはどうかというふうに思っております。前回の最後のところで、私からややそういった趣旨の御提案と言いますか、こういう考え方もあるのだということを申しました。ですから、この資料５の前に、どういう順序で書くかということはまだ詰めてはおりませんけれども、要するに検討会としてどういう形で議論を進めてきて、どういう問題点が浮かび上がってきたかということを多少時系列的に書いてみて、そうしますと、先ほど水野委員の言われた点はそこの中におのずと出てくると思います。ですから、そういうことを書いてみた上で、なおかつ水野委員のおっしゃった「多岐にわたる」というのを入れるかどうか、考えてみたいと思いますし、それから、資料５の検討の趣旨の冒頭の部分は、場合によっては更に簡略化されるかもしれません。少し書き方が違ってくるのではないかというふうに思います。しかし、客観的な記述の在り方といっても、客観性にいろいろ問題があるという御指摘を前からもこの検討会でもしょっちゅう伺っておりますので、それを作成するに関しましては、委員の皆様方に何かとまた御相談をする機会もあろうかと思いますので、その節はよろしくお願いしたいと思いますし、そういう形で取りまとめたものを、今日の一連の資料の前にもう一つ全体の経緯を取りまとめたものを付けてはいかがでしょうか。その際には、委員の方々の御意見も承ることがあるべしということで御提案したいと思いますけれども、このような取り運びでよろしゅうございますでしょうか。
(委員から異論なし）
【小早川委員】全体の表題は何ということになるのですか。
【塩野座長】それはこれからです。何かいいアイディアがあったら出してください。
それでは、事務局で早めにまとめの案をつくっていただくことにしたいと思います。そろそろ時間が参りましたので、今後の日程等について、事務局からの御説明お願いいたします。
【水野委員】次回で一応終わるということですね。それで今まとめのペーパーを出していただくのは非常に結構だと思います。ただ、もし、時間があればということで結構ですが、今回いろいろと議論してまいりまして、積み残し課題もあると。それから、もちろん今度のこの検討会は司法制度改革の一環でやってきましたから、行政事件訴訟法の改正がメインのテーマだったわけです。ところがいろいろ議論していく中で、恐らく多くの委員の方が、やはり行政訴訟の更なる改革だけではなくて、更に周辺の、例えば行政不服審査、行政実体法とか、そういった点についても、これから先、検討していく必要があるではないかということをいろいろと実感されたのではないかと思うのです。それで、今、恐らく政府の方でも検討されているのかもわかりませんが、今後、そういった論点をどういう組織でどういう議論をしていったらいいのかといったことについて、元々ここはそんな所管の場所ではないということは重々承知しておりますが、それぞれいろいろな分野からいろいろな経験をお持ちの方が幅広く委員になっておられるわけですから、これまでの２年間余の議論の中でいろいろなことをお考えになったと思いますので、できればそういうことについて意見交換をする機会を与えていただければ幸いだと思いますので、それも御検討いただきたいと思います。
【塩野座長】御意見として承りたいと思いますけれども、私、基本的には我々に与えられたタスクをきちんと仕上げるということに重点を置いてまいりましたので、そういう点について、次回きちんと議論をしていただきたいということでございます。それから、もちろん今水野委員が言われたこと、それぞれの委員のお考えがあろうかと思います。それぞれの委員でもいろいろ意見がございますので、いろいろな場面で、この検討会の御経験を御自分の意見として生かした形で、どういうふうに取り運んだらいいかということを積極的に御発言いただくということはもちろんのことでございますが、この検討会として、そういった１つの方向を打ち出すということについては、また逆の意味での御意見もございますので、水野委員の御意見は御意見として承りました。
【水野委員】検討会で方向を打ち出せということは毛頭申してないので、時間があればで結構ですから、意見交換をする場があればというふうに思ったわけです。
【塩野座長】今までやってまいりましたけれども、意見交換という形とっておりませんし、仮にやりますと、これは記録に残ります。そうしますと、それぞれ本当に皆様方に次回を御準備いただかなければならないということになりますが、私としてはそういうことを皆様方にお願いするつもりはございません。今まで一生懸命やっていただいた上に、更に自分としてはこの問題は政府にこういうふうにやるべきだとか、あるいは何とか改革委員会をもう一つつくるべきだとか、そういった具体の御提案をお願いするつもり全くございません。それは記録に残るものでございますので、そういった準備をするというお願いを私はいたしません。もちろん何か感想をおっしゃる機会、もちろんつくりたいと思いますので、それぞれの御感想を承ることはあるかもしれません。それでは今後の日程を。
【小林参事官】10月29日でまとめですから、なるべく資料は早めに案をお送りしたいと思います。
【塩野座長】よろしゅうございますか。それではほかに何かなければ、今日はこれで終わりにしたいと思います。どうもありがとうございました。
