場 所：司法制度改革審議会審議室
出席者(委 員)
(事務局)
樋渡利秋事務局長
１．開 会
２．司法の行政に対するチェック機能の在り方について
３．閉 会
【佐藤会長】それでは、時間がまいりましたので、ただいまから第42回会議を開会いたします。
本日は、前回に続き「司法の行政に対するチェック機能の在り方」につきまして、会長代理にこれまでのヒアリングの結果などを踏まえて整理していただいた問題点について御報告いただき、それに基づいて意見交換を行いたいと考えております。
それでは、早速会長代理から、問題点、問題状況などにつきまして30分程度御報告していただき、それをお聞きしたいと存じます。
代理にはお忙しいところ、御苦労いただきまして、本当に申し訳ありませんでした。どうもありがとうございました。
それでは、よろしくお願いいたします。
【竹下会長代理】それでは、30分ほど時間をちょうだいして、問題点の整理をさせていただきたいと思います。
「司法の行政に対するチェック機能の強化」につきましては、既に本審議会として２回にわたり行政法専門の研究者の方からヒアリングを行い、その際質疑応答と併せて、委員相互間での意見交換も行いました。第１回目は、本審議会の６月２日の第21回会議に塩野宏教授からヒアリングをさせていただき、第２回目は本年12月12日、第41回会議に園部逸夫教授、それから藤田宙靖教授、山村恒年弁護士からそれぞれヒアリングをさせていただきました。
しかし、審議会としてのこの問題に対する結論を得るにはまだ至っておりませんので、これらのヒアリングの際の各御報告、質疑応答、意見交換に基づきまして、今後の審議に資するため、問題状況の整理をしておくというのが本日の私の報告の趣旨でございます。
司法の行政に対するチェック機能の強化につきまして、中間報告では、お手元のレジュメにございますように、「そもそも、裁判所は、統治構造の中で三権の一翼を担い、司法権の行使を通じて抑制・均衡の統治体系を維持し、国民の権利、自由の保障を実現するという重要な役割を持つものであるが、21世紀の我が国社会で司法の比重が増大していくことや、行政訴訟制度の在り方について、従来、様々な批判や提言がなされてきたこと等を踏まえると、行政に対する司法のチェック機能を充実させることは重要である。そうした視点から、行政訴訟制度の改革が不可避であるが、その具体的方策については、更に検討すべきである。」と述べております。
そこで問題の所在でございますが、おおむね12月12日の藤田教授の御報告の枠組みにしたがいまして、問題の所在を整理してみようと思っております。ただ、その枠組みの中で具体的に取り上げる問題点は、勿論、藤田教授の指摘されるものに限るわけではございません。問題整理の枠組みとして、藤田教授によりますと、現行行政訴訟制度の当面している問題には、制度発足時に既に内在していたものと、その後に生じた行政作用の変化に適切に対応し得ないところから生じてきた新たなものとがあるとされております。そこで、私のレジュメでもそういう２つにまず分けさせていただきました。
まず「現行行政訴訟制度の発足時に既に内在していた問題点」でありますが、近代法治国家における行政法は、藤田教授も指摘されておられましたように、元来、法律による行政の原理、独立の裁判所による行政の適法性の審査、違法な行政によって生じた損害の国家賠償という３つの要素を備えていることをその理念型といたしております。この理念型の下での行政救済法を、同じく藤田教授にならいまして、仮に「近代的行政救済システム」と呼ぶといたしますと、現行行政訴訟制度には、その発足のときから、近代的行政救済システム上の訴訟制度とは整合し難い問題が内在していたということになります。それは、訴訟の一方の当事者として、他方の当事者である国民と対等平等であるべき行政庁にさまざまな点で優越的地位を与える個別諸制度が認められていたということでございます。
塩野教授も行政事件訴訟法の制定に際しては、市民の使い勝手のよさという見地よりも、行政の便宜の見地が支配していたと指摘されているところでございます。
その具体的な表れといたしましては、取消訴訟における執行不停止原則、あるいは内閣総理大臣の異議、裁量処分に対する司法審査の制限、行政訴訟についての仮処分の排除などでございます。これらは山村弁護士もそのヒアリングの際に指摘されていた問題点でございます。
第二次大戦後の司法改革によりまして、行政事件も司法権の範囲に含められ、行政事件訴訟特例法の時代を経て制定された現行行政事件訴訟法であるにもかかわらず、このような行政庁の優越的地位が認められたのは、結局行政主導の国家運営の下で、行政庁に対する信頼、その反面として、少なくとも行政法の解釈に関する限りでの司法に対する不信が基礎にあったからだと思われます。
園部教授も行政庁の公益判断の尊重、濫訴から行政を守ること、行政の専門的第一次判断権の尊重ということを掲げて、行政について素人である裁判所から行政を擁護するという思想があったことは否定できないと言われているところでございます。
このような行政に対する信頼の表れといたしまして、ただいまも申しましたように、行政庁の専門技術的判断の尊重、行政庁の政策的判断への司法の不介入、あるいは行政庁による行政法解釈の尊重ということが言われているわけでございます。
理論的な面では、塩野教授の指摘によりますと、現行行政訴訟制度の制度設計に当たって、二つの対立する基本的視点があったということであります。
一つは、行政訴訟を個人の権利・利益の法的救済制度に純化して、行政の適法性の審査という役割は法律上特別の定めがある場合に限られるという立場であり、今ひとつは、司法権の限界を重視し、行政庁の第一次判断権を尊重するという立場でございます。
ところが、後者の司法権の限界を重視して、行政庁の第一次判断権を尊重するという立場に立てば勿論のこと、個人の権利・利益の法的救済制度に純化するという前者の立場におきましても、個人の権利・利益に係る紛争しか、固有の司法権の対象すなわち行政訴訟の対象とならないとされ、結果的には司法権の限界を認めることとなったと言われているわけでございます。
このように現行行政訴訟制度の中心にある抗告訴訟制度には、行政庁に優越的地位を認めるという本来あるべき近代的行政救済システムとの不整合性があるため、その帰結として抗告訴訟の機能不全という状況が生じたものと思われます。
他方、国家賠償制度は、賠償請求権の構成要件、あるいは法的効果という点で、不法行為訴訟に習熟した民事裁判官の審理になじみやすく、また、行政庁の判断の先取りという問題もないところから、当初の予測以上によく機能していると言われております。
また、近年では地方自治法上の住民訴訟が多様な目的のために使われている。その結果、抗告訴訟の不活発、国家賠償制度の過剰負担、あるいは住民訴訟制度の機能の肥大というアンバランスな状態が生じているということになるわけでございます。
次に、現行行政訴訟制度では対応が困難な新たな問題点でありますが、これは一言で申し上げれば、現代行政の多様な展開から生じた問題と言えるのではないかと思います。
かつては行政は国家・公共の秩序維持、国の財政基盤の維持を目的とする秩序維持行政、あるいは警察行政、それから財政基盤維持行政ないしは租税行政を中核としておりましたが、現代では国民の福祉を図るための公共的役務を提供する作用へと理念的な転換を遂げたわけであります。
その結果、行政作用は国家秩序の維持にとどまらず、国民に健康で文化的な生活を保障するために必要な国民生活のあらゆる分野に及ぶこととなりました。そのための行政は、広く給付行政と呼ばれておりますが、それは各種の公的扶助、社会保険等による金銭給付、あるいは生活用水、交通・通信手段などの日常生活に不可欠な物資、役務の供給、教育、文化、医療、福祉施設などによるサービスの提供、道路・公園の設置管理のような生活基盤、環境の整備など、国民の社会生活の全領域に及んでおります。
このような行政の役割の増大、変質に応じて、行政の行為形式も議会の定めた法律を個別事案に適用して国民の権利・義務を決定するという伝統的な行政行為のほか、行政立法、あるいは行政計画などが表れて多様化したわけでございます。
このような多様な現代行政の展開の結果、裁判所に持ち込まれる行政紛争あるいは行政訴訟も、国家が公権力を行使して国民に不利益処分を課した場合に、その処分を受けた国民が自己の財産や自由を守る手段として提起する伝統的な取消訴訟ばかりではなく、いわゆる現代型行政訴訟という新しいタイプの訴訟が現れることとなったわけでございます。
典型的には原子力発電所やごみ処理場のような危険施設あるいは不快施設の設置が許可された場合に、その建設予定地の地域住民らが、地域の安全、環境に十分な配慮をせずに設置の許可をしたことを違法として、その取消を求めるというタイプの訴訟が、それであります。
この種の訴訟では、行政庁の処分を受けたものではない第三者が処分の取消を求め、個人の利益というよりは、一定地域の多数のものに共通の利益が主張され、自由や財産の保護ではなく、地域の安全、環境に対する適正な配慮を求めるものであるなど、伝統的取消訴訟とは多くの性質の異なる要素が含まれているわけでございます。
このほかにも、現代型と呼ぶか否かは別として、土地利用計画、公共事業建設計画等の行政計画の取消訴訟なども新しい類型の行政訴訟と言うことができます。
これらの訴訟は、伝統的取消訴訟の枠組みを逸脱しているところがあるために、必然的に原告適格、処分性等が問題とならざるを得ないわけでございます。
藤田教授が伝統的な意味での行政処分のカテゴリーに入り切らない行政活動を契機としてもたらされる国民の被害、それも二極的関係のみならず、三極的、あるいは多極的な関係において生ずる被害の救済について、現在の行政事件訴訟法及びその運用状況は、ほとんど無力なものでしかないと言われておりますのは、この問題を指摘したものだと思われ、また、塩野教授、山村弁護士の問題提起も同趣旨であったと思うわけであります。
これらの問題を解決するには、行政庁の特定の行為が処分に当たるか否か、どの範囲の者の利益を保護するかを個別行政実体法の改正によって明示的に定める方法があり、本来これによるべきであるとの見解もあります。しかし、個別実体法の改正による解決は、現実の問題の出現に対し、常に後追い的に、また、相当のタイムラグを持って行われるものでありますし、すべての行政分野においてバランスよく行われるという保証がございません。また、実際問題として当該個別法の所管官庁の従来の対応から見ると、はなはだ困難であるとの指摘もあるわけでございます。そこで、この実体法的解決の可能性というものにも限界があると言わざるを得ないと思われます。
そこで問題の解決を訴訟制度の改革に求める方向が探られることになるわけでありますが、その立法的及び解釈的改革をどのような基本的方法で行うかが問われることになります。
その際、これまでヒアリングをさせていただいてきた塩野教授、園部教授、藤田教授に共通に見られる問題意識は、現行法上の抗告訴訟制度の構築の仕方や、最高裁判所等によるその運用の仕方が、行政訴訟を基本的に民事訴訟のモデルによって処理しようとしていることに対する疑問のように思われます。
藤田教授によりますと、司法の行政に対するチェック機能には、本来国民の権利・利益の保護という主観的な要素と、行政活動それ自体の法律適合性の確保という客観的な要素との両面があるが、現行の行政事件訴訟法や、最高裁判所等によるその運用は余りにも前者、つまり国民の権利利益の保護という主観的な要素に比重を掛け過ぎてきたのではないかと言われております。その上で、行政と国民との間の紛争、とりわけ行政庁の公権力の行使に対する不服が、対等な私人間の場合と同様に、まずは当事者間の自主的解決を目指すことによって解決されるべきで、したがって、国民による裁判制度の利用可能性も民事の場合におけると同様の形での必要最小限の場合に限られなければならないということになるのかどうかは疑問だということを指摘されておられました。
このように、行政訴訟の民事訴訟に対する特殊性あるいは行政訴訟の専門性ということを考慮いたしますと、行政訴訟を担当する裁判機関あるいは裁判官という人的側面にも問題があることになります。
必ずしもレジュメに沿った形でお話しておりませんので、お聞きになりにくかったかもしれませんが、今までのところは、行政訴訟制度そのものについての問題状況でございます。
次に、行政訴訟の裁判機関に関わる問題点についてでございます。
まず、山村弁護士によりますと、裁判官の専門性の欠如というところが、この行政訴訟の裁判機関に関わる一つの問題点として指摘されておりましたし、それから、藤田教授や園部教授からは、行政事件を専門に扱う裁判組織の設置が一般の民事訴訟とは別に考えられなければならないであろうということが述べられ、場合によっては最高裁判所の下級裁判所として行政裁判所というものの設置も検討すべきではないかという問題提起があったわけでございます。
以上のような問題状況を踏まえて、次に検討すべき課題に入りたいと思いますが、この点を「１ 行政訴訟の基盤整備上の課題」「２ 行政訴訟手続に関する課題」「３ 司法と行政の基本的な関係」「４ 関連諸制度との関係」という四つに大きく分けて述べ、最後に５として今後の検討の進め方に触れたいと思います。
まず、「行政訴訟の基盤整備上の課題」でございますが、これはただ今も申しましたとおり、行政訴訟の専門的裁判機関を設置するかどうかという問題でございます。ただいま申し上げましたように、行政裁判所を最高裁判所の下級裁判所として認めるべきであるという意見、あるいは行政事件の専門部を少なくとも高裁所在地の地方裁判所には設けるべきであるという意見、さらにその場合には、他の地方裁判所には、その専門部が巡回裁判所として廻るというようなことをも検討すべきだという意見等が述べられてまいりました。
また、裁判機関の問題といたしましては、参審制の導入の当否ということも問題として検討対象になるかと思います。これには二つの側面がありまして、一方では行政訴訟は民事訴訟とは違うのであるから、その行政の専門家を職業裁判官と組み合わせた参審制というものを考えるべきだという意見があり、他方では、そうではなくて、一般国民から参審員を選ぶ参審制を導入すべきだという意見が述べられております。
更に行政事件を取り扱う法律家の専門性の強化ということも問題とならざるを得ないと思われます。この点は先ほど裁判官について触れましたけれども、これまでのヒアリングや質疑応答の中で弁護士の専門化ということも問題とされてきたところでございます。
そして、最後に行政法に関する教育の充実ということが、行政訴訟の基盤整備上の課題の一つになると思われます。申すまでもなく、司法試験の科目としての復活の要否、あるいは新しく予定されている法科大学院における行政法教育の充実ということが検討されるべきであろうと思われます。
「２ 行政訴訟手続に関する課題」でございますが、この点につきましては、第一に、現行行政事件訴訟法の個別改正問題がございます。先ほどの行政訴訟手続に関する問題状況の説明の中で既に指摘をしたところでございますけれども、原告適格の問題、あるいは処分性、訴えの利益、出訴期間、管轄、執行不停止原則、更に仮処分の排除というような個別問題がございまして、従来はどちらかと申しますと、この点が主として問題とされてきたところであります。その詳細は山村弁護士のヒアリングの際の御説明に尽きていると思いますので、ここではこれ以上立ち入ることを差し控えたいと思いますが、特に多様な訴訟類型の導入ということが、先ほど申しました現代行政の多様な展開というものを前にしましたときに、特別な意義を持つように思われます。具体的には、義務付け訴訟、予防的不作為訴訟、あるいは差止訴訟と言われる場合もありますが、更に行政立法取消訴訟というものを新たに導入する必要がないかどうかということが検討課題の一つになると思われます。
さらに固有の行政訴訟法制定の要否ということも問題とされてまいりました。ここでは園部教授のヒアリングの際の御指摘の中に、「行政事件訴訟法」ではなくて、民事訴訟法、刑事訴訟法と並ぶ「行政訴訟法」という独立の法典を制定すべきではないかいう指摘がございました。
それから、個別法上の課題というものも検討対象になるかと思います。先ほども触れましたように、個別法による処分性あるいは原告適格の拡張ということも行政に対する司法のチェック機能の強化を考える場合には、重要な検討課題の一つになるかと思います。
例えば都市計画などの領域で個別に現代型に対応するため、処分性や原告適格を定めることも考えられるという塩野教授の指摘がございましたし、裁判管轄については、情報公開法で特例が認められているということも挙げられるかと思います。
更にその個別法上の課題の延長といたしましては、団体訴権制度の創設ということも検討の対象になるべきであろうと思われます。
次に、「３ 司法と行政の基本的な関係」でございますが、以上の課題、とりわけ行政事件訴訟法の個別改正問題を検討してまいりますと、究極的には司法と行政との基本的関係はいかにあるべきかの課題に逢着すると思うのであります。それは、立法をも含めた三権の抑制・均衡の在り方を問うことにほかならないと思われます。この点は、冒頭に読み上げました中間報告の中でも指摘されているところでございます。したがって、三権の抑制・均衡でありますから、行政の違法を正す、あるいは行政に対するチェックというのは、必ずしも司法だけがその任務としているわけではなく、立法によるチェックということも考慮に入れる必要があるであろうと思われます。
確かに日本国憲法上司法権の優位が定められ、行政の行為も司法審査に服するものとされております。その意味で、行政に対するチェック機能が司法に認められていることには争いがありません。しかし、行政の司法的チェック機能と言っても、その意味するところは、一様ではないように思われます。個人の主観的な権利利益の法的救済の視点から、その必要な限度で行政の違法を正すという機能から、個人の権利・利益を離れて、行政の適法性を維持するためのチェックという機能までも含み得るものであります。
司法のチェック機能は、法的に言えば、第一義的には憲法上の司法権の観念、あるいは裁判所法の法律上の争訟の観念によって画されることになりますが、立法政策上、いわゆる客観訴訟を広く認めることも不可能ではないと思われます。しかし、それにも憲法上の限界があると思われ、いずれにせよ行政に対する司法のチェック機能をどの限度で強化すべきかは、裁判所法の趣旨をも踏まえた慎重な検討を要すると思うところでございます。
「４ 関連諸制度との関係」でございますが、まず第一に「行政実体法による行政活動の規律の在り方」というものが、この司法の行政に対するチェック機能を考える際にも検討課題になるものと思われます。行政法規は元来、行政庁の行為を規律する行為規範と言われますが、それが行政訴訟において裁判規範として機能することへの留意が必要になると思うわけでございます。その意味では、各行政庁が行政実体法を立案するに際して、その実体法がいずれ行政活動への司法のコントロールをどのように定めるかという問題にも連らなるということに留意することが重要であろうと思うわけであります。行政裁量のコントロールという問題もこの文脈で検討課題になるところでございます。
それから、第二に「行政手続法・情報公開法・行政不服審査法関係法制(改正)との関係」というものも、同じく関連諸制度という意味で検討の課題になるべきものと思われます。
行政手続法について申しますと、行政手続法では、行政処分の審査基準あるいは処分基準を示すことが求められており、また、情報公開法では行政の所持する各種の情報が開示されることになりました。これらがその後に続く行政訴訟の審理の在り方に大きな影響を及ぼすということは明らかでございます。
それから、行政不服審査法というものも、行政内部のチェック機能を担うものとして、司法による行政のチェックと密接な関連を持つものと言うべきであります。
更に国家賠償との役割分担でございますが、従来は行政訴訟は違法な行政活動が行われたときにこれを取消し、その他、違法な活動の結果を排除して、適法な行政状態を確保することを目的とする仕組みであり、これに対して国家賠償はもはや違法状態を排除できず、または違法状態を排除しても、損害を填補できないという場合の国民の権利救済であると説かれてまいりました。
そして、それらは相互に特別の関係に立たず、並行的に進行するものと考えられてきたわけでございますが、塩野教授の指摘によりますと、ドイツ、フランスでは、両者の関係を考慮した仕組みというものが新たに考えられているとのことでございます。
したがって、今後の司法の行政に対するチェック機能の強化を考える場合には、国家賠償と行政訴訟との役割分担というものも視野に入れるべきであろうと思われます。
次に、「④ 司法救済に至るまでの前審的争訟の拡充強化(行政委員会の準司法的機能の強化等)による救済の裾野の拡大」という問題がございます。
これも、もともと現在の司法権の在り方というものがアメリカ法系統の考え方から成り、それに対して一方、行政実体法の方は、大陸法的な系列に属するというところから、司法救済に至るまでの前審的な、あるいは行政委員会による準司法的な機能の強化というものが必要だということが言われてきたわけでございまして、この点も関連諸制度の一つとして、検討の課題になるべきものと思うわけでございます。
最後に今後の検討の進め方でございますが、本審議会として、今後司法の行政に対するチェック機能の強化の問題を審議するに際しては、現代行政の多様な展開に目を配り、また、行政過程全体を見通した総合的観点から、国民の権利利益の保護の要請と、行政活動の適法性の確保の要請とを考慮に入れて、多角的に検討することが必要と思われます。
また、この問題が、先に塩野教授も指摘されていたところでありますけれども、行政改革の仕上げの一つであるということにも十分留意すべきであろうと思う次第であります。
大変早口で雑駁な報告でございましたけれども、以上で終わらせていただきます。
【佐藤会長】どうもありがとうございました。これまでのヒアリングの結果などを踏まえ、問題状況を簡潔に、わかりやすく整理していただきました。
ただいまの会長代理の御報告に対しまして、いろいろ御質問もおありかと思いますけれども、これからの意見交換の中で質疑も含めまして、議事を進行してまいりたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
意見交換の進め方なんですけれども、会長代理の御報告でお使いいただいたレジュメに従って、問題点ごとに御意見をいただければと考えております。ただ、問題点は相互にいろいろ関係し合っているものですから、必ずしも順番に厳格にとらわれないで、御自由に御発言いただいて結構でございます。
なお、髙木委員からいただきました法曹三者に対する質問につきましては、既に法曹三者から回答をいただいております。事前に委員の皆様にお送りしておりますけれども、本日お手元に同じものをお配りしております。参考にしながら意見交換をしていただければと思います。
この法曹三者からの回答につきましても、御質問等がおありではないかと思います。本日御回答いただけるように、法曹三者からそれぞれ担当の方に来ていただいておりまして、意見交換の中で御質問いただければ幸いであります。
それから、髙木委員から今日ペーパーをちょうだいしております。それから吉岡委員からも先ほどペーパーをちょうだいしました。特に時間を割り振るということはいたしませんけれども、意見交換の中で御趣旨などをお話しいただいて、適宜御議論していただければ結構かと思います。
今日の段取りとしては、３時に10分ほど休憩をはさみまして審議を進めて参りますが、暮れも押し迫っておりますので、４時半くらいにはこの会議を終わりたいと思っております。その点もお含み置きいただければと思います。
それでは、どなたからでも結構でございますので、御発言いただければと思います。
【髙木委員】今、御紹介がありましたように、意見をペーパーにまとめて出させていただきました。ちょっと確認させていただきたいんですが、時間的な関係もあって、その都度詳細に御発言を申し上げる時間もない審議会の状況もあると思いまして、意見書を出させていただいておりますが、今までの処理を見ていますと、出した意見書というのは、意見を審議会で申し上げると同じような扱いになっていないんじゃないか。議事録に添付していただくとか、だから、意見書で出させていただいたものも全部しゃべらないと、意見を申し上げたことになっていないということではないか、そんなふうに感じていますが。私どもが意見を出させていただくのは、審議会の場で申し上げるには時間が足りないだろうということを考えてのことでありまして、もし今申し上げたような扱いであれば、意見を出してもいちいち言わなければいかんなということになりかねませんので、よろしくお願いします。
【佐藤会長】添付してありますね。
【竹下会長代理】私もそう思っていましたが。
【髙木委員】そうしたら、議事録と一体のものだという理解でいいわけですね。
【佐藤会長】添付している限りにおいては一体のものだと考えてよろしいかと思います。今日直接議論しなくても、後日皆さんから読んでいただいて、それを踏まえて更に後の議論を展開するということもありますし、ペーパーを出して、要旨をお話いただいているということもありますね。
【髙木委員】ホームページ上の議事録などでは、例えば第何ページのどこなどという発言を読んでも、何のことだかわからない、お前何しゃべっておったんだと言われたことがあります。
【佐藤会長】今日ペーパーは髙木委員と吉岡委員が出しておられますけれども、御発言いただくとき、ペーパーの何ページに書いてある、ここはこういう趣旨なんだということをお話しいただければよろしいのではないかと思います。従来もそうだったろうと思うんですけれども。
【事務局長】委員から提出されたペーパーについては、原則全部議事録に添付していると思います。念のためにもう一度確認させます。
【髙木委員】ちゃんとやっていただいておるのなら結構です。私の方の誤解なら、申し訳ないことなんで、失礼の段お許しいただきたいんですが、議論の一部だという受け止め方をしていただけるということであれば、そういう前提で対処したいと思います。せっかくペーパーを出させていただいたんで、今の竹下先生のレジュメの順番通りではないかもしれませんが、若干申し上げさせていただきたいと思います。
お手元に配付していただいておりますものですが、先般の三先生のお話、あるいは塩野先生のお話等、また中間報告でもこの行政事件訴訟について今の制度ではいかんということで、直さなければいけないのが不可避であるという表現もされておりまして、そういった表現になっております行政訴訟の実態については、おおむね各先生のお話は共通しているのかなという印象で聞かせていただきましたので、行政訴訟の現状に関します評価、これについてはそうぶれがないのかなと思います。そんなことを１ページ目に書いております。また、非常に事件が少ないという点、これもそのとおりだと思います。
それから、行政訴訟の意義、これは能書きみたいなことでございますが、こういう現状にある行政訴訟がどういう問題を引き起こしているのかということについても、一連の改革の中で司法改革というのがそれなりに大きなポジションを占めているわけですが、その中でもまた行政訴訟の改革というのは大きなポイントであろうという認識です。日本社会あるいは国民全体にとってもこれを直すことの必然性は非常に高いと思われます。
次に４ページ以降に「基本的な改革の方向性」について述べておりますが、特に裁判を受ける権利の保障という観点から、行政訴訟の訴訟要件が非常に厳格に縛られているがゆえに、実体審理に至らないで、門前払いというか、却下されている例も非常に多いわけですが、こういう実体は、裁判を受ける権利の否定と言われてもしようがないわけですし、行政訴訟から門前払いをなくすという視点での改革が必要だと思います。勿論、一定のルール、要件があるんだろうと思いますが。
それから、「行政訴訟の特殊性」ということですが、これは行政訴訟は、民事訴訟の範疇とは違うのではないかということなんです。
これを書き終わりましてから感じましたのは、この間の三先生も、あるいは今日の竹下先生のリポートでも感じたわけですが、行政法というのは特異な分野、難しい分野であって、専門性が要るということを皆さんが強調されるがゆえに、ますます厳格になり、ますます精密にやろうという隘路にはまっているのかなという感じがするのです。そういう意味で、余り難しいとか、専門的だと言わない方がいいんじゃないかという感じもしたりしておりますが、いずれにしましても、現状は実体法と訴訟法の二重の狭間で、竹下先生も言われましたように近代行政救済システムの例外としての行政庁の優越的地位を、行政訴訟を通じて広げて強化しているという受け止め方もあるんじゃないかと思います。そういう意味では行政行為、あるいは行政の裁量権等を巡る行政訴訟を通じて原告適格などが定義づけられ、意味づけられるわけですが、そういう行政訴訟を通じてのとらえ方全体が行政に特異な位置づけを与えてきてしまっているという側面があると思われます。こういう行政の優越的な地位というものを見直せというのが昨今の行政改革であり、規制緩和ではないかと思うのです。
例えば最高裁のペーパーを拝見しますと、行政と司法のバランス論から慎重な検討が必要であるというトーンで書かれておるんですが、国民は今のバランスではおかしい、だから直してくれということを求めているんではないか。そういう意味では、４ページから５ページのところに、民事訴訟とは本質的に異なる原理に立脚という書き方をさせていただきましたが、他方では、行政の位置づけ方を変えれば、また行政訴訟の意味も変わってくるのかもしれません。どっちが鶏なのか卵なのかわかりませんが、鶏側から見ますと、ここに書いてある書き方かもしれませんし、卵の側から見ますと、行政の位置づけが変わったら、こういう議論と違う面が出てくるのかという感じが出てきます。このペーパーを書き終わってからそんな感じがしました。
次に「Ⅳ 行政訴訟改革の具体的な検討課題」を書いてございますが、いろんな御意見の中で、実体法を直すのが大事じゃないかという御議論があるが、実体法が直るのを待っていたらいつまで掛かるんですか、ということなんです。ここではちょっと失礼な表現ですが「百年河清を待つ」のたぐいだという表現をどこかで使ってあると思います。
それから、行政裁判所の関係、あるいは行政法教育の問題等々触れております。詳細は御参照いただきたいと思います。今日竹下先生からいろいろ問題提起をいただき、これを踏まえて改革の方向性等について整理していただくということになるんでしょうが、こういう整理・認識でございますので、よろしくお汲み取りいただきたいと思います。そういう意味では、具体的にどう進めるかということについて、とりまとめにあたっては、道筋、スケジュール等もはっきりしていかないと、なかなか簡単にはいかないんじゃないかと、そんな感じがしております。
【事務局長】先ほどの髙木委員の問題提起でございますが、今日配付しております第36回議事録を御覧いただきますと、この回の議題の一つである「裁判官制度の改革について」について、吉岡委員と髙木委員から意見書が出されておりましたが、それらにつきましては添付されております。
もし本文を読んでいて、別紙がわからないということであれば、これから意見書を提出したと一言冒頭に言っていただければ、括弧して、別紙参照と書いておきますので、そうすればわかりやすくなるのもしれません。それはどちらでも結構でございますが、きちんと添付しております。
以上でございます。
【吉岡委員】余り時間を取っても申し訳ないと思いますので、意見書を出していますということを言わせていただきまして、特にこの点を重視していますという、そこだけ申し上げさせていただこうと思います。
【佐藤会長】もしよろしければ、髙木委員のペーパーと重複している部分を少し省略して、吉岡委員として強調なさりたいところを最初におっしゃってください。
【吉岡委員】全体的なまとめを一目でわかるようにと思いまして、図１、図２というペーパーを用意いたしました。「行政に対する救済のあり方」、これが図１です。
「これからの経済・社会における行政プロセスにおけるコントロールのあり方」、「公益の担い手は国民・住民である」という基本的な考え方の下に、「事前的なチェック」、それから「履行・運用段階でのチェック」、「事後的なチェック」という分け方をいたしまして、この図に書いてありますように、「行政による説明責任」、「情報公開」、それから「国民・住民による意向の反映」、それと「履行・運用段階での第三者の関与」、これらはなされなければいけないということです。
それから「事後的なチェック」として、現在は、「会計検査院による予算の執行の有効性、効率性に対するチェック」、それから「裁判所によるチェック」があります。全体的な枠組みとしてはそういうふうになるのではないかというのが図１です。
図２の方は「司法による行政プロセスへのコントロール」としまして、「現代的な行政訴訟を含めた多様な行政紛争への対応」及び「国民・住民による行政プロセスへのコントロールを可能にする方法」について書いてあります。１、２、３、４と書いてあるのは、具体的にこんな事例だったらこうなるということで、むしろ右側の方を見ていただければよろしいのですが、まず、原告適格の概念の拡大が必要であり、その事例としては、もう何回も言っておりますジュース裁判があります。原告適格の問題は他にもたくさんあります。
それから、「団体訴権の導入」。これは一般消費者の利益に対する侵害があった場合に、なかなか消費者としてできない。そういうことを含めて消費者団体、環境団体等の団体訴権の導入が必要だという考え方です。
それから「『処分性』概念の緩和(行政計画等)」の段階でも緩和される必要がある。これは例えば、新幹線建設の必要性を問いたい、あるいは他の問題もありますけれども、こういう場合に処分性の緩和がされていないと訴えることができないという問題です。
それから、「執行停止原則の採用」。これは例えば道路建設、計画段階ですと迂遠になってしまうんですけれども、建設が始まるという段階になりましたときに訴えを起こしても、事実上の建設が進んでしまっており、そのために、裁判で決着がつくころには自分の家のすぐそばまで道ができてしまっている。そうしますと、公益のためということになってしまいまして、実質的に強制執行の対象となってしまう。そういうことがありますので、執行停止の原則を採用する必要があるというのが四番目です。
それから、五番目は訴訟費用の問題。これは何回も言っておりますけれども、弁護士報酬の敗訴者負担、この制度自体、問題だと私は思っておりますけれども、少なくとも行政訴訟の場合には例外とするべきだという考え方が骨子でございます。
文章の方で特に言いたいのは、弁護士費用の敗訴者負担の問題があります。
それから、原告適格の問題も、今申し上げたようなことで考えていただきたいと思います。原告適格の中で特に、現行の行政事件訴訟法９条に法律上の利益を有する者となっておりますけれども、これを現実の利益を有する者に改めるなどして、間口を広げることが必要ではないかと思います。
それから、団体訴権については今申し上げました。
それから、処分性の緩和ですけれども、これもどうしても計画段階での訴えは門前払いになってしまうという問題がありますので、原告適格と同様に、処分性の緩和をするということが消費者、市民の立場からは必要だということを申し上げたかったわけです。
髙木委員も先ほどおっしゃいましたけれども、行政訴訟が提起された場合に、訴える資格がないからということで、内容に入らないで却下してしまうということは、本当に何を言いたいのかということが知られないままに終わってしまいます。そういう意味では、すべての行政訴訟を実体審理するというのが原則という考え方に変えないと、なかなか市民の側から行政に対しての意見が公にできないという問題があるのではないかと思います。
執行停止の問題についても、同様に非常に重要だということで申し上げました。
もう一つ、こちらの図の方では描いていないんですけれども、裁判管轄の問題でして、国を相手として訴えを起こす場合には東京地裁で訴えなければいけないということになっております。でも、行政的には国かもしれませんが、実際に執行されるのは自分が住んでいる地域、そういうことになりますので、これはやはり原告が住んでいる地域において訴えることができるということに訂正していく必要があると思います。民間の契約等の中でも、裁判は本社の所在地と契約書に明記しているものがたくさんありましたが、本社の所在地でなければ訴えられないということだと、結局、訴えることがほとんどできなくなってしまう。そういうことで、やはり契約をした本人が住んでいる、そこの一番近い裁判所とすべきだということをかつて申し上げまして、約款を変えていただいたような事例もあります。それは民間のことですけれども、やはり利用しやすい司法という考え方を徹底するということを考えることが大切だと思います。
それから、行政庁の判断が基本的にそれは裁判所だけではなくて、法律上の問題もありまして、行政事件訴訟法30条の規定で行政庁の裁量処分が取り消される場合の制限がかなり厳しいですね。この間の藤田教授の御意見の中でも、法治主義の理論の下で、なぜこのような行政の優越的な地位が論理的に認められたのかという疑問をおっしゃっておられましたし、園部教授も、現行法では行政庁の裁量に属する処分というのが非常に狭く、裁量権の濫用があるか、裁量権の埒外の問題があると判断された場合だけという、そういうことを言われております。
そういう意味では、やはり行政庁の判断を司法が非常に尊重するという考え方が色濃く出ておりまして、この点は改めなければいけない点だと思います。
これは巷間言われていることで、真実のこととも思いますけれども、いわゆる判検交流制度、すなわち法務省に出向して訴訟検事になって、国の代理人として活躍して、それでまた裁判官に戻るというような制度が、行政の判断を基本的に合理的であると裁判官が考える基盤になっているとすると、これは非常に問題だと思いますので、もしそうであるとすれば、人事交流の在り方についても検討しなければいけないのではないかと思います。
行政訴訟の場合に非常に市民側が負けることが多い。そういう判断にもそういうことがあるとすれば、やはり行政訴訟の判断の中に国民が直接関与していく、そういうことを検討する必要があるということで、「11 行政事件への陪審制導入について」触れました。
それと、最後に触れたのは、司法の行政に対するチェック機能は、非常に重要なことですので、十分に議論をして、時間を掛ける必要があると思いまして、スケジュールでは今日で終わりなのかどうかわかりませんけれども、ちょっと今日で終わりとしてしまうのには問題が多過ぎるのではないかと考えて、付け加えさせていただきました。
執行停止の問題について、もう一つ考えられるかなと思いますのは、訴えが起こって裁判が始まります。その段階で、裁判所が裁判の途中で原告の主張に相当な理由があると判断することができた場合には、原告の申立によって執行停止命令を出すというようなことができないだろうかということを考えております。
非常に雑駁に説明いたしました。
【佐藤会長】どうもありがとうございました。髙木委員、吉岡委員からペーパーをお出しいただいて、それに基づいて、全体についてかいつまんでお話しいただいたわけでありますが、個別的な論点は、いろいろなところにわたっており、それはそれぞれのところで御議論していただければと思います。竹下代理のペーパーの「検討すべき課題」の順番に基づいて議論していきましょうか。
【竹下会長代理】そうですね。
【中坊委員】今の竹下会長代理、あるいは髙木さんや吉岡さんから御意見の披露がありまして思いますことは、まず一番最初に、我々は行政の司法チェック機能を充実強化させようということについては合意している。中間報告でも、結論として現在の行政訴訟制度での改革は不可避であるというところまでは、我々としては一致しており、今後はまさにその具体的方策について検討していく必要があるが、その点を論じるのが本日の審議会の基本的な位置づけではないかと思います。その具体的方策を検討するについて、更に本日は竹下会長代理の方から問題状況の整理ということで、具体的課題をどのように見て、具体的方策をどのように検討しなければならないかという視点についての御説明があったと思います。
そうすると、この竹下会長代理のレジュメですと、すぐに検討すべき課題という項目が直接入っておるわけです。しかし、先ほどから少し聞いておりまして、吉岡さん、髙木さん、その他の皆さんのおっしゃっていたこと、あるいは前回においても、おっしゃるように、非常に検討項目が多いわけです。執行停止原則から処分性問題まで山ほどあるわけですね。だから、我々の審議会としては、その全てを一つひとつ結論を出しながら進めるというよりも、まずもって今日の段階において何をするかということを議論することが重要なのではないか。せっかく３人の参考人、塩野さんも入れたら４人の方々から我々は意見を聞いてきたんですから、今まさに必要なことは、問題の所在を踏まえて、髙木さんの書き方のように、具体的課題に至る前に基本的な改革の方向性をまず出さなければならない。基本的な問題の所在はわかった、一番直さないといけないところはわかった、それで問題点があるところもわかった、その点についてはみんな概ね一致している。あとは、それではどういうふうにしてこれから検討するかということについて、まずもって基本的な方向性を出さなければならない。これだけたくさんある課題全体を括弧でくくればどういう括弧でくくれますかという意味で、括弧でくくる基本的な方向性というものをまずここで討議しないといけない。大変失礼ではありますけれども、今の竹下さんのペーパーのように、すぐ具体的課題の検討に入ってしまうと、１、２、３がどういう位置づけの中でどうなってくるのかというのがわからない。
やはり私の提案としては、審議をするについても、できるだけ括弧でくくるとして、基本的にどういう方向性を出して、その中で、今言うたくさんの課題をこのように検討していくという位置づけを明らかにしていくのが、我々の本日の審議には適するんではないかという気がするんです。
【佐藤会長】わかりました。私どももそういう趣旨で考えておりまして、６ページの今後の検討の進め方のところで、全体的な御議論をいただこうかと思っています。そこに行く前にやはり個別的な問題にも目配りが必要かと思います。これまでのヒアリングで皆さんも大体、問題の所在はおわかりになっておられて、各４人の先生も、多少濃淡や重点の置き方の違いはありますけれども、現行の制度で問題ありというところでは大体共通していらっしゃるように思うんです。本日の竹下代理の整理もそうだというように思われます。一応ここで我々としても個別的な論点について認識した上で、審議会としてどういう段取りで、どういう方向のものを最終報告で書き込むのかという、大きなところを最後に御相談申し上げたいと思います。
【中坊委員】それで結構です。
【山本委員】各論に入る前に一言申し上げたいんですけれども、司法による行政のチェック機能を強化するという方向性について異論はないんですけれども、どうもお話を聞いておりますと、原告適格だとか訴えの利益だと処分性だとか、そういう法律上のテクニカルな部分についても、更にまた客観訴訟を導入するとか団体訴権だとか、一気呵成に行政訴訟の分野を網羅的に拡大していくと、ここら辺については少し慎重でなければならないんじゃないかなというのが私の考えなんです。
前回も少し申し上げましたけれども、日本の行政というのは、住民の利害の衝突に相当なエネルギーを使っている実態もあるんじゃないかという気がしているんです。そのことについては、例えば、ドイツの行政訴訟というのは数十万件あって、日本は数千件しかないと、したがって日本の行政訴訟は不十分なんだという言い方がよくされますけれども、でも実際ドイツの行政と住民との関係、それは日本とはどういうふうに違って、どういうところが似ているんだというふうな、行政と住民とのバックグラウンドの分析とか、そういう点も議論するのが、やはり冷静な検討の仕方じゃないかという気がしているんです。
それから、最近特にニムビイ、ノット・イン・マイ・バックヤードとか、要するに自分のところは迷惑が掛かるのがいやだと、職業柄そういうことを言っているわけじゃないんですけれども、それから所有権が余りにも絶対不可侵になっていて、いろんな公共的な事業が必ずしも円滑にいかない部分が大きいということもあるわけで、すべてがそうだというわけじゃないんですが、物事というのは相対的に見る必要があるんじゃないかという感じがしているんです。ですから、行政と住民というのは常に対立していて、理は常に住民の方にあるというふうなステレオタイプの見方ではなくて、もう少し冷静にいろんな角度から問題を考える必要があるんじゃないかということが言いたいんです。そういうことから言いますと、しょせんこの行政上の紛争問題というのは、一部の住民とそうじゃない住民、あるいはちょうど半々ぐらいかもわかりませんけれども、本質はそういう利害の衝突の調整の問題ではないかという感じがしますので、そういった意味で、司法万能でいくべきなのか、あるいはもっと行政委員会だとか、この前も申し上げましたけれどもＡＤＲだとか、それから議会の機能強化だとか、そういう方法もあるわけですから、そういうものとのトレードオフ、要するに選択の問題として検討する態度も必要じゃないかという感じがしているんです。
ただ、吉岡さんが言われることもよくわかりまして、私どもよく引き合いに出される原子力関係の行政訴訟というのは、これは住民の生命・身体にかなり重大な影響があるということで、訴えの利益も原告適格も相当広く認められるようになってきています。そういった意味では判例によって法をつくっているような部分もあるわけですが、どうも消費者運動とか環境問題とかということについては、まだ間口が狭いというふうなことも見聞きしております。そういうところはきちんと手当てすべきだと思いますけれども、総体的には、もう少し多面的な、バランスの取れた審議をする必要があると思います。
それから、実は我々はこういうことについては全く素人なんです。ですから、この前も３人の先生方からお話を聞いておりますけれども、非常にテクニカルな用語もあって、理念型とか言われてもピンと来ないところもある。そういったこともあり、ちょっとまだ自分自身の考えがまとめられないところもあります。
それから、行政側の考えや状況について何も聞かないで、そういったことを進めて果たしていいのかという疑問もあります。
したがって、この審議会として、今、中坊先生もおっしゃいましたけれども、どこまで、どういうレベルまで踏み込んだ結論を出すのかというのは、まだだと思いますので。
【佐藤会長】それはこれから御相談するんです。
【山本委員】そういうことをちょっと考えていただく必要があると私は思います。
【佐藤会長】現行の行政訴訟制度に問題があるということで、今の訴訟制度をこういうようにいじったら直ちに直るかというと、そう単純な話ではないかもしれない。実体法の問題があり、そっちの問題が片付かないと全体が直らないという話もあれば、実体法をいじっていくのはなかなか大変だという話もある。
ですから、問題を総合的にとらえる必要があるわけで、行政訴訟の原告適格を広げましょうとか、処分性の概念を改めましょうとか、そういう個々の問題について審議会として結論を出すことは、時間的な関係から言っても、問題の複雑さから言っても、そう簡単ではない。しかし今のままでいいのか、問題があるのではないかという点については、濃淡の差はあれ、我々の共通の理解ではないか。山本委員も問題があるということはおっしゃっているわけです。
だから、様々な問題点を踏まえて、行政訴訟制度の在り方についての基本的な方向というようなものを我々として打ち出す必要がありますが、個々の具体的な課題についてここで我々が決めるということはなかなか難しい。基本的な方向に沿って具体化する進め方の問題については、今後また御相談しますが、行政事件訴訟法について具体的にここをこういうように改正すべきだといった議論はここではなかなか難しいと思います。
本日、竹下代理に問題点の所在を拾い上げていただいたわけで、この辺についての御意見、あるいは御疑問などがあったらそれをちょうだいして、そして最後のところで、今申したようなこと、つまり、この審議会として、どこまで意見を集約するかについて御相談したいと考えております。
藤田委員どうぞ。
【藤田委員】今日の「問題状況の整理」を拝見しましても、その基本的な方向という点では中間報告の該当部分を受けてのお話でありまして、法による行政とか、あるいは行政権の行使という場での国民の権利救済という観点から、行政に対する司法のチェック機能を強化すべきであるという点は、これはコンセンサスなのであって、それを受けての個別的な問題の提起だというふうに私は理解いたしました。
そこで、全般的な総論の前提として、行政に対する司法の在り方については、原告の勝訴率が非常に低いとか、門前払い、訴え却下が多いとか、あるいは行政に対する追随だというような批判があるわけでありますが、現状を正確に理解、認識していただくという意味で、私は東京地裁の行政部で３年間裁判長として行政事件に携っていたわけでありますが、その立場から申し上げますと、勝訴率については、今日の最高裁の回答の３ページ目にドイツとの比較が出ておりますが、むしろ日本の方が勝訴率は高いという、これはドイツの統計はVerwaltungsgerichte の1998年の統計ということでありますから、正確なんだろうと思うんですが、そういう意味で、日本の裁判所での行政事件の勝訴率が異常に低いということではないのではないか。しかし通常の民事訴訟に比べますと、一般に対席判決での原告の勝訴率は70％台ですから、それに比べれば確かに低い、かつ門前払いの訴え却下の判決も多いということはあるわけです。その原因がどこにあるかというと、裁判官の行政追随というようなことにあるのではないことは私は断言できる。行政に追随するというようなケチな根性を持っているような裁判官は、私の知っている限りでは一人もおりません。余計なことですが、私が大学を卒業しました昭和30年に一番いい就職先は行政庁と、民間では銀行でありましたけれども、そういうところを選ばずになぜ裁判官などになろうという奇特な意思を持ったかと言いますと、組織の歯車になりたくないというような生意気な、私がそうでありましたから生意気なと申し上げるんでありますが、そういう気持ちで裁判官の世界に進んだわけでありまして、そのことからも行政への追随というような意識は全くないわけであります。
ではなぜ、そういう勝訴率の差とか、門前払いの判決が通常事件に比べて多いかというと、これはやはり制度の問題でありまして、先ほど来から行政事件訴訟法、あるいは行政実体法の問題が取り上げられております。確かに、行政事件訴訟法もその前身の行政事件訴訟特例法も審議、成立する過程で非常に熾烈なせめぎ合い、行政庁とのせめぎ合いもあって、ああいうような妥協の結果として立法がされたという経緯があります。この点については前回、藤田教授もそういうことだとおっしゃいましたけれども、司法機能のチェックの強化という点から言えば、やはり行政事件訴訟法にも手を付ける必要があるだろうと思います。
しかし、その典型的な例として、前回申し上げた無名抗告訴訟の中の義務付け訴訟についても、なすべき行政処分の内容が一義的に明白であり、それを義務付け訴訟によって救済を図らなければ、回復しがたい損害を国民に与えるという場合には、判例の考え方でそれを認めている。あるいは予防的不作為訴訟についても、一連の救済を認めなければ著しく不相当だというような特別な事情がある場合には、明文の規定がないにもかかわらず判例上認められている。そういうような形での国民の権利救済の範囲を広げるという努力は、判例上はされているのであります。しかし何と言ってもそういう具体的な訴訟類型についての明文の規定がないということが限界となっているわけであります。
しかし、それと同時に行政事件訴訟法を改めればそれで済む問題ではないわけでありまして、行政処分というのはその内容、効果、あるいは国民に与える影響の範囲、内容、一つ一つ全部違うわけでありますから、一つ一つの行政実体法でその点についての細かい検討をして、現実の法的利益があると認めるものの範囲を決めているわけでありますから、訴訟法だけではなく実体法に手を付ける方向での修正をするということが、どうしても必要ではなかろうかと思います。
しかし、行政実体法というのは各行政庁の所管だから、その改正を待っていては実現できない。だから、ひとつ審議会が頑張ってくれと前回３人の先生方がそうおっしゃいました。確かに、そういう面もあるかもしれませんけれども、例えば原告適格、あるいは処分性についての行政事件訴訟法の規定の字句に修正を加えても、それで問題は解決しないと思います。現実の利益としても、やはり現実の法的利益というふうに解釈される。というのは、行政事件訴訟法が全部、国民の法的利益というものを基幹にして構成されているから、各行政実体法の根本的な考え方を改めない限り、字句の修正では足りない。むしろ、細かい一つ一つの問題については、行政実体法に手を付けなければできないということがあろうかと思います。
そういう意味で、司法の行政に対するチェック機能をより強化すべきであるという点は、私も全くそのとおりであると思いますが、その方法論については現状をひとつよく御理解いただいて、その上での方法論を今後更に具体的にこの審議会の可能な範囲内で詰め、それを受け継いで具体的に検討していく機関で検討していく必要があるのではなかろうかと思います。
【佐藤会長】ちょっと細かな点ですけれども、勝訴率がどうのこうのというところで、山村先生のお話では勝訴率は10％前後にすぎないとありますが、藤田委員が触れられた最高裁の資料の方を見ますと、ドイツとそう遜色がないんだとなっています。この違いはどこにあるのでしょうか。 髙木委員どうぞ。
【髙木委員】私も、藤田さんが最高裁の資料に触れられたんでお尋ねしますけれども、どんな種類の行政訴訟なのかという、内訳をちょっと教えてほしいと思います。
あと、たまたま11年とドイツの10年、時系列的にどこかで出していただいたデータがあったと思いますけれども、だから11年というのはどういう年なのかということについて、たまたま特異なスポットみたいな年なのかどうかということについて中身を吟味してもらいたいと思います。多分11年は、前回いろいろ議論のありました労働委員会の行政命令の取消判決というのがかなり多かった年で、そんなのでぽこっと上がったりしているのではないかと思いますが。これは私は取り違えかもしれませんが。
【佐藤会長】今日、最高裁の方がお見えですので、今の点について簡単にお答えいただけますか。
【最高裁(安浪行政局第一課長)】今回の回答書で指摘しております、３ページの表でございますが、平成11年の数字、これは行政事件訴訟全般が入っております。したがいまして、いろんな税金訴訟、地方自治体におきます住民訴訟、情報公開条例訴訟、特許庁の審決に対する、いわゆる工業所有権関係の行政事件、これも入っておりますし、それから今、髙木委員がおっしゃった労働委員会の救済命令に対する取消訴訟、これも含んだ、いわゆる行政事件訴訟に関するすべての類型を含めた数でございます。
平成11年の数字は、ここに記載したとおりでございますが、平成10年で申し上げますと、この表の20.1％と出ているところの数値は、平成10年ですと16.7％、それから15.5％と出ているところは、平成10年ですと12.1％というふうになっております。
簡単ではございますが、以上でございます。
【吉岡委員】たしか、山村先生のお話のときに、口頭で10％の勝訴率というところで、５％は特許関係という御説明があったのを覚えておりますけれども、せっかく細かな数値を持っていらっしゃるので、その種類別パーセントというか、それを口頭でもいいですが、場合によっては後からペーパーをお出しいただけると大変わかりやすいと思います。
【最高裁(安浪行政局第一課長)】事件のジャンル別に、ある程度類型化して、後で提出させていただきます。
【佐藤会長】では、そうしてください。
【髙木委員】そういう意味では、今の議論に絡んで、私のペーパーの１ページの真ん中辺に「一審勝訴率は」というパラグラフがありますが、一部勝訴を含め15％、確かに20％ぐらいだということで、これには住民訴訟、情報公開訴訟、工業所有権訴訟、労働委員会命令の取消訴訟など、こういった事件を除くと勝訴率が10％を大幅に下回っているだろうと推計しています。その後に「一般行政事件で原告が最終的に勝訴する数は、年間100件にも至らないと推計され」と書いていますが、この辺もちょっとデータで検証していただければと思うんですが。
【佐藤会長】よろしいですか。
【最高裁(安浪行政局第一課長)】可能な限り。
【佐藤会長】では、よろしくお願いします。中坊委員どうぞ。
【中坊委員】先ほど藤田委員の方から自分の体験も踏まえておっしゃいましたので、私も皆さんの御参考と同時に、先ほど言う基本的な問題として、なぜこれほど行政訴訟の数が少ないのか、あるいは勝訴率が悪いのかということに関連して、ひとつ具体的な事実を御報告申し上げたいと思うんです。
今年の６月に解決しました、豊島の産業廃棄物の一件があります。この事件は、おわかりいただきますように、この20年に及ぶ、我が国最大の産業廃棄物が不法投棄された事件について、私の方は行政訴訟を起こしていないわけです。裁判に訴えていないんです。なぜ、それでは我々は裁判に訴えなかったのかということなんです。
これは、県はあらかじめ、我々は不法投棄された産業廃棄物のもう大方は除けたと、もう後は大丈夫ですとおっしゃるわけです。そうすると、さっきから言う「公の推定力」というのが付きます。結果的にはわかったんですけれども、50万トンという我が国最大の廃棄物が実は残されているんです。しかし、県は、「いや、そうじゃないよ」と言うわけです。
そうすると、まず裁判を起こしますと、我々がこの廃棄物が残っていることを証明しなければならない。髙木さんのお言葉で言えば武器対等の原則というのは、余りにも行政と住民側では力の開きがある。いわゆるこれを鑑定しようと思うと、２億３千何万の鑑定費用が必要になります。仮に半々と分けたとしても１億何千万円ものお金を1,500人の住民がどうして出せるかということなんです。実際これは、藤田さんもいらっしゃった公害等調整委員会で鑑定していただきました。だから、余りにも行政というものと住民とは力の開きがあり過ぎるんです。県は、１億何千万も予算付けてぱんと出してきますが、そうするとまず住民は争えない。しかも県には担当課があって、我々が平成５年の11月に仕方がないから公害調停を出しました。調停手続であれば今度は国の方は職権で調査することができるという規定があるから、私たちはあえて訴訟は起こそうにも起こせない。だから、やむなく調停にした。だけれど調停ですと香川県が同意しなければ成立しないんです。わかっているけれども、あえてそこは何とか世論の力ででもやろうじゃないかと言って、裁判を避けて、行政訴訟は起こさずに、公害調停という手続によったわけです。そして、11月に公害調停を出したら、12月には県は安全宣言というのを出されるわけです。調査をするわけです。だから、実際今言うように、こんな事件はもう幾多もあるんです。
まず、今までヒアリングをした先生方もおっしゃらなかったけれども、事実上の力の差、自治体とか行政機関は、必要な費用は予算で出せるんです。裁判に関する費用であれ、鑑定に関する費用であれ、弁護士費用でも。ところが争う側はこれが全部ないんです。だから、それほどやはり力の格差が余りにもある。事実上あるということも、非常にこの問題を混乱ならしめている大きな事実であろうと、私は自分自身の体験を踏まえましてもそのように思うんで、やはりこれはさっきから言っている行政訴訟の在り方に非常に問題があるんじゃないかという、一つの事実だろうと思いますので言わせていただきました。
【佐藤会長】現行の行政訴訟制度に問題があるということは、藤田委員も言われますように、ヒアリングでも先生方皆さんがおっしゃっていることであり、審議会の私どもも大体共通の認識であると考えてよろしいんじゃないかと思います。だから問題は、審議会としてどういう基本的な考え方を打ち出し、我々の後に具体的に検討していただけるような体制をつくるかということ、我々としてどういうサインを送るかということに最後のところはなってくるんだろうと思います。
その辺をもう少し御議論いただきたいと思います。
【中坊委員】私が提案したいのは、方向性という点については、先ほどから１、２、３に竹下さんに分けてはいただいたけれども、やはり我々はいつも方向性と具体的課題と分けているでしょう。だから、つなぐ方向性というのをもうちょっと会長と会長代理の方で御検討いただけるでしょうか。せっかくお休みですから。
【佐藤会長】こちらも人間ですから。
【中坊委員】そういうことをちょっとしておいてもらうと、髙木さんは方向性としてここに書かれているように、裁判を受ける権利の保障と行政訴訟の特殊性と、２つをお出しになった上でその具体的検討課題というのに及んでおられるんですね。だから、この手法はやはり具体的検討課題にいく前に、中二階ではないけれども、一応の何か括弧で大まかにくくればこういうものになるよという方向性を出していただけると、非常に議論がしやすいんじゃないかと思うんです。現に髙木案が出ていますから、ひとつ会長、会長代理におかれましても、御休憩の間によく御検討いただくといいんじゃないかと思います。
【佐藤会長】では、３時15分まで休憩します。
【佐藤会長】それでは、再開させていただきます。
検討すべき課題として、代理の方からこういう整理をしていただいたんですけれども、例えば１、２の辺り、それから４の関連諸制度のところで、国家賠償訴訟との役割分担とかいろいろ問題があるということは、皆さん既に大体御理解していただいているのではないかと思います。むしろ、行政が果たすべき役割、それからそれに対する司法の果たすべき役割をどういうように考えるべきかという基本的な問題の辺りを、少し御議論いただいたらどうかと思いますけれども、いかがでしょう。
藤田教授のペーパーでも触れられていることですけれども、行政改革との関連で、行政主導から転換しようという考え方が強くなってきていると思うんです。藤田教授のペーパーでも、竹下代理の整理でも触れられているところですけれども、ドイツでは少なくとも行政事件訴訟制度との関係では、従来の考え方の転換があったのですが、日本では必ずしも十分な転換ができていなかったという課題がある。その辺も踏まえて、これからの行政に対する司法のコントロールの在り方としてどう考えるかについて、もう少し御議論いただいたらどうでしょうか。山本委員、髙木委員、吉岡委員からは、既にそれぞれの基本的な考え方が出されておりますが。
【竹下会長代理】そうですね。
【中坊委員】それでは一つだけ。参考になるかどうかわかりませんが。
確かに先ほど私、方向性ということも言いましたけれども、この問題点の中で、問題の所在をまさに竹下会長代理の方でお挙げになったように、既に内在している問題点と新たな問題点と、２つにお分けになっていますね。だから、それに基づいた、それぞれの解決策があると思います。内在している問題点というのは、先ほどもちょっと言ったように、優越性の問題であるとか、行政が第一義的に不停止の問題であるとか、そういう問題であります。新たな問題というのは、行政そのものが変わってきたと、それに伴って今度はいろいろ争える範囲だとか、当事者適格だとか処分性とか、そういうものを全部変えていかないといけなくなってきたという問題です。大きく分けるとやはり、行政訴訟の問題というのは２つあるということだと思うんです。
それと同時に、今度は先ほどの藤田委員がおっしゃったように、実体法を直さないといけない問題と、それから我々は差し当たってはやはり行政訴訟という手続法を問題にするという議論。だから、行政訴訟法のことは割と私たちに近いというか、先ほど藤田委員もおっしゃるように、非常に個別的なところもあるかもしれない。それはいずれ手を触れてもらわなきゃいけないということだけれども、その行政訴訟を今どういうふうに直さないといけないかということと、実体法は直してもらわなければいけないという程度で、それ以上はもうここで余り深入りできませんね。だから深入りするということで言えば、行政訴訟と実体法、手続法と実体法という関係がある。
それから、今、言うようにもう一つの分け方としては、そもそもという分け方をするならば、内在する問題点をどう解決するかという問題と、新たなる問題をどう考えるかと、この４つに分けていけば、方向性といったようなものもできてきて、それであとどうするのかということになっていくんじゃないかという気もするんですけれども。一つ御参考までに申し上げます。
【鳥居委員】市民的な立場で言えば、国民が一番望んでいるのは、行政に対する信頼です。別の言葉で言うと、その信頼を裏切られたり、国民の権利を侵害されたり、いろんな理不尽なことが行政側から起こったときに、大岡裁きを今までよりも簡単な手続きでやっていただくことを望んでいるんです。
今日の竹下先生の資料で言えば、「行政庁に対する信頼」のところに、その内容として「行政庁の専門技術的判断の尊重」、「行政庁の政策的判断への司法の不介入」、「行政庁による行政法解釈の尊重」というのが出ています。その通りだと思うと同時に、ただしもっと次元の低い話が現実だと感じます。
一つは、行政に当たる人々によって、非常識なことが行われたときどうするのかということについてです。この行政訴訟法では抗告訴訟と当事者訴訟と民衆訴訟と機関訴訟の４つが訴訟だと言っているんですけれども、誠に非常識なことが行われたときには、どれでもなさそうなんです。私が自分で経験したことを前にお話ししていますから、議事録に載っていると思いますけれども、ある役所で私の資料を預けることになったので、その預かり書をくださいと言ったら、お前の名刺を置いていけというわけです。私の名刺を置いていくことが、私がその書類をその役所に預けたことに対する証明だという役人がいるわけです。こんな非常識は訴えようがないわけですね。でも、そういう非常識を国民は裁いてほしいんです。
それから、行政の裁量という問題です。これは、日本の政治の中の一番大きな問題で、日本の行政をこれから改革していくときに非常に重要です。裁量に委ねられているところを、いかにして法で定められたルールに置き換えていくとかが、非常に重要だと思います。けれどもそれは100 ％は不可能で、裁量に委ねられる裁量行政というのは最後まで残ると思うんです。その裁量について、それが見当違いや横暴である場合に、企業や個人が今までのようなやり方よりもっと簡素な方法で、早く裁判にアクセスできることが大事だと思うんです。
３番目に申し上げたいのは、ものすごい勢いで科学技術が進歩していますから、民事訴訟でも行政訴訟でも、科学技術上の解釈が対立することはまま起こります。本当の医療過誤は、明らかに過誤ですけれども、解釈の違いで過誤だという事態になったとき、相手が公立の病院であった場合には、一種の行政訴訟になるわけです。そういうケースは、今の行政訴訟法の４つの訴え方のいずれを見ても、それだけでは裁き切れないんじゃないかという気がするんです。その辺りを、これからの審議の新しい方向として考えていただきたいと思います。
【佐藤会長】代理の方で何か。
【竹下会長代理】今のお話の第一の点でございますけれども、これは恐らく行政的な苦情処理のレベルの問題ではないかと思うのです。しかしそれも非常に重要なことで、ただそれは言わば行政内部でのチェックの話だと思うのです。したがって、今日は司法の行政に対するチェックの話ですので触れませんでしたけれども、鳥居先生御指摘のように、一般の国民にとっては重要な問題であると思います。
行政裁量の問題ですが、これは確かに正面からは取り上げておりませんが、関連諸制度との関係の②で先ほどちょっと触れたのですが、行政手続法、情報公開法というようなものが整備されてまいりますと、裁量行政そのものはなくならないと思いますが、裁判所の審査のやり方がずっと変わってくる。つまり、まず行政処分をする段階で裁量処分であっても、処分基準とか審査基準とかいうものが公にされますから、その基準に合っているかどうかという手続的な側面からのチェックができるようになりますし、また情報公開によって資料が出てくれば、場合によると、それは裁量権の逸脱とか、そういう内容的な審査も可能になってくるだろう。そういう意味で、この行政手続法、情報公開法との関係するものを挙げたわけです。ちょっと正面から裁量の問題というふうに申し上げなかったですけれども、それからまた②は裁量の問題とだけ関係するわけではないものですから挙げておりませんけれども、私としてはそういうつもりでおりました。
３番目の問題は、結局、国家賠償の話になるのではないでしょうか。もし、国立病院でそういう医療事故のようなものが起こったら。
【鳥居委員】医療事故はそうですけれども、事前にもあり得ることで、例えば原子力発電を巡る論争とか、新しい技術の導入を巡る論争というのは、両方に正当な主張が学問的にはあるわけですね。
【竹下会長代理】そうなりますと、それはやはり専門訴訟の問題ですね。
【鳥居委員】そうでしょう、やはりそこにいかざるを得ないんじゃないかと思うんです。
【竹下会長代理】そうですね。
【藤田委員】簡易・迅速に国民の権利を救済するという観点からすると、鳥居委員のおっしゃったような専門的な事項、専門性がある分野での紛争については、これは前回、園部教授が専門の行政裁判所、あるいは行政事部を設けるべきではないかという提案をされて、実は質問させていただこうかと思っていたんですけれども、今日のレジュメの３ページの「４ 関連諸制度との関係」の最後のところで、「司法救済に至るまでの前審的争訟の拡充強化」として、行政委員会のことが挙げてあります。これを一つ重視してはいかがかというふうに私は思っております。どうしても司法手続、訴訟手続というのは、重戦車のような重武装の手続で、小回りが利かないというか、簡易・迅速にといっても、それはいろいろ工夫はしていますけれども、限界があるわけですので、行政手続の内部に行政不服審判所のような、統一的な、前審的な紛争の解決機関を設けるということは、かなりメリットがあるんじゃないか。
裁判所の場合ですと、処分の違法か適法かしか審査できませんが、行政権内部に行政不服審判所を設ければ、それだけじゃなくで当・不当の問題も判断できる。フランスの行政裁判所はそうですけれども、裁量処分についても濫用があった場合だけに限定せずに、適当な裁量権の行使かどうかということ自体も審査できるということもあります。それから、専門性を高めることもできる、そういう点で最終的にはジュディシャル・レビュー、司法救済ということであるにしても、行政権の内部でそういうふうな形での、前審的な争訟処理機関を設けるということが、行政の分野での国民の権利救済に非常に役立つのではないか、場合によって参審、陪審というようなことを考えるにしても、行政権の内部の機関に設ける場合には、憲法上の問題もありませんし、そのように考えております。
【佐藤会長】今の点ですけれども、例えば実質的証拠ルールとか、そういうことに必ずしもとらわれないでということですか。
【藤田委員】その問題とは別に、前審的な、行政権内部での行政不服審判所があれば、国民の権利救済のためにもプラスになるんじゃないか。
それに、裁判所でちょっと取り上げにくいような、鳥居先生が言われたような問題も、そこでは取り上げることができるんじゃないか。さっき中坊さんから、公害等調整委員会の国庫負担での鑑定の話が出てきましたけれども、そういうような手段も、行政権の内部にある行政委員会あるいは行政不服審判所について考えられるんじゃないかと思っておりまして、実は前回園部先生に質問しようと思ったんですが、時間がなかったんでできなかったんです。
【佐藤会長】下手をすると、また五審制とか何かといった、労働委員会でのあのような話になってくるんで、その辺をどうするかですね。ここで結論を出すのはなかなか難しいと思いますけれども。
【藤田委員】はい。
【中坊委員】それと私は同時に、先ほど少し出たように、行政訴訟法の30条を裁量処分の取消が濫用の場合だけに限って、いわゆる司法審査の範囲を非常に狭めているということが、非常に基本的な問題だと思います。確かに今、藤田さんのおっしゃるようにより便利だとか、より利用しやすいということはあるけれども、今、我々として大きく交通整理をしなければいけないのは、行政をどう司法がチェックするかというところであって、しかもそのチェックを強化しようという方向になっているわけです。確かに藤田さんがおっしゃる面はありますが、基本的に言えばやはり行政と司法との関係で言えば、行政を司法がどうチェックするか、しかも強化していくという方向がなければ、先ほど申し上げた内在的な問題とか、そういうものが全部あるわけですから。やはり行政の優越的地位であることを前提にするから、行政の内部で裁いてあげるよと、よろしくと言ってきたら直してあげるよと、こういうことになるわけです。決して私は本筋から言えば、今、言うようにそういうものをつくれば、五審制になるだけじゃなしに、もっとそういう意味での行政内部における問題になる。
しかし、例えば税金の分野みたいに、もう既に国税不服審判所という制度があり、そういうものは非常にたくさんあるだろうが、一般的にそういうものを、今設けるというのは、我々のこの司法制度改革審議会の基本的な方向には反するように私は思うんです。
だから、基本的な流れはやはり、先ほどから縷縷言っているように、内在的に大変な問題があって、行政内部で私が全部やるよというところをどうやって司法がチェックをしていくかという、その抑止のところを今、強化しないといけない。
先ほど言ったように、公害等調整委員会で何もかも解決できるわけではない。確かに、とんでもないお金を出していただいたということでは、大変ありがたいです。しかし、と同時に調停という手続にすぎない。それで、率直なところ公害等調整委員会というのは、行政内部のことにはほとんど力はありませんでした。まさに、公害等調整委員会が言って、厚生省が少しでも動いたでしょうか。だってあれは機関委任事務ですから、厚生省の問題なんです。しかし、何のお力もない。何の勧告もない。国の公害等調整委員会がですよ、これが、何の力もないんです。だから、我々は結局、世論で政治を変えていくことで解決していくしかなかった。だから、行政の持っているそういう不服審判所というのは、やはり大変な限界があります。詳しくは言いませんけれども、香川県のやってきた廃棄物を有価物だと言ったような見解を、ついぞ直そうとはされなかった。厚生省を是正する力もない。これが実態です。だから、今おっしゃるように、そういう調停委員会とかいうのは、私は今もう既にあるのを悪いとは言いません。また、現に私たちのときもそれで助かったんですけれども、しかし大きな筋で言えば、先ほどから言っているように行政の優越性、行政の公権的な正しさとかいうことを盾に取って、結果として大変悲惨な思いを全国民に与えているんです。だからそこは、やはりこの際感じていただかないと、この審議会の方向が誤ると思います。そういうものがあった方が確かに便利は便利なんです。
【佐藤会長】必ずしも二律背反ではないと思うんですけれども。
【藤田委員】行政訴訟について制度改革の必要性がないと言っているわけではなくて、鳥居先生がおっしゃったようなちょっと裁判の手続に乗りにくいようなものとか、あるいは例えば裁量処分についての裁判所の審理について限界を広げるということについて手当するとしても、それもやはり裁判所がやる以上は行政権との関係がありますから限界がある。あるいは当・不当の問題まで広げられるかというと、これは法理論的に非常に難しいと思うんですが、そういうような意味で行政権内部で迅速に権利救済ができるものを整備する。最終的に上がってきたものを、司法救済でやるわけですけれども、司法救済についての修正、充実は勿論必要だという前提で申し上げていることです。
【佐藤会長】重戦車と言っても、動いてもらわないといかんわけです。しかし、重戦車だけにみんな任せられない、やはり小回りの利くものも必要だということですね。
【藤田委員】国税不服審判所の例を挙げられたんですが、私が東京地裁の行政部にいたとき、新受事件すなわち１年間に新しく入ってくる事件の三分の一が税金の事件で、手持ちの未済事件の半分が税金の事件でしたけれども、国税不服審判所も、結構、準司法的機関としての機能を発揮して、迅速に救済されるというメリットがあると言われています。その上で、最終的な司法救済は勿論裁判所がやるわけですが、それも勿論更に充実、改正をするという前提であります。
【佐藤会長】変える必要があるということは言えるわけですね。
【中坊委員】今、藤田さんがおっしゃるように、当・不当は裁判、司法では判断できない、だから行政内でとおっしゃるけれども、既に三先生もおっしゃったように、だからそこは、自由裁量の範囲をもっと限定して、審査基準というものとか、そういうものをより明確にして、司法審査が受けられるようにもっていかないといけないというのが大きな流れだろうと思うんです。
確かに今、会長もおっしゃったように、私もそういうものがあって悪いとは言わないけれども、この司法改革で今言わないといけない大きな流れというのは、むしろそういうところを直さないといけない。先ほどから言うように、内在的な問題も、それから新しく出てきた問題も、全部自由裁量の名の下にまた、内在した行政の優越権の中に全部含まれてしまう。私は決してひがんで物を見るわけではないけれども、行政には内部まで直す力までちゃんと与えてあるんだよと、だからとにかく行政に行ってらっしゃい、司法はまだやりませんよということでは、また内在している問題をそのまま先送りする結果になりはしないかと思うのです。少なくとも、その危険性は非常に大きいものがあるということを考える必要もあると思うんです。
【佐藤会長】髙木委員どうぞ、お待たせしました。
【髙木委員】二、三点申し上げたいと思って手を挙げたんですが、今の行政内部の不服審査型機関の持つ限界みたいなものが一方でいろいろ指摘されているわけでして、そういう仕組みがあったらいけないということじゃないですけれども、今は逆にそういう仕組みが持っている問題点についての指摘の方が、逆に多いのかなと思います。そういう認識ですので、私は逆に言えば不服審査、その中の前置主義的なＡＤＲの利用については、前置を制度的にも運用面でも強制しない形にする必要があると思っています。勿論、裁判の前にＡＤＲとしての不服審査を選択をする人がいてもいいけれども、裁判所に行く前に必ずそこに行けというのは問題だと思います。例えば国税不服審判所はそういうルールになっています。
そういう面も含めて、制度設計に欠陥があれば直すのは当然のことという、そういうレベルに今、行政内の不服審査は置かれているんじゃないかと私は思うんです。
二点目ですが、これは本質論に関わることだろうと思うんですが、今の行政を巡る三権内のポジショニングと言うんでしょうか、いろんな議論があります。先ほど、これも藤田さんがおっしゃったんですが、立法によるチェックというお話もございました。一方、行政と立法の間では、やれ政治主導でどうだとか、それから議員立法という世界が恐らく21世紀になったらさらに広がりを持つようになっていくんだろうと思います。
例えば、各省庁に設けられておりました審議会についても見直しが行われていまして、審議会はある意味で行政の隠れみのに使われているのではないかというような議論もあったのかもしれません。また審議会には、国民と言えるかどうかわかりませんが、政策形成機能への関係者の参加という側面もありますが、今回１月６日からできます新しい体制の中では、審議会で政策論議はしなくていいということになると言われています。それから、いろいろ政策の運用に関わる基準等についても、審議会の論議の対象とする必要はない、法で定められていたルール、基準に従って個別の案件を箇所付けする等のルールが審議会に課されているものは、それは審議会でやることを許すということのようです。
言葉の意味はよくわかりませんが、政府のこれからの審議会の在り方に関するペーパーには基本的な政策と書いてあるんですが、そういう放談会はやってよろしいというふうに読むんでしょうか。そういうようなことが立法と行政との関係で、いろいろ三権の間のバランス論に絡んで、一方で行われようとしている実態のときに、より行政と政治の連動した、例えば行政執行のルールづくり、基準づくり、政治家が絡みますと、どうしても票との関係も含めて政治による恣意性みたいなものの高まりも、行政との関係で出てくるんでしょう。そういう中で、やはり司法による行政のチェックの必要性は、一方の要請に応えた投影として高まってくるという、私が二、三参加しております審議会から受ける印象として、そういう懸念が最近は非常に感じられるなと思っております。
それから、別に山本さんに反論するわけじゃないですけれども、ルール、システムを直しましょうという議論で、それを慎重にやれという御発言があったんですが、慎重にというのは、おおむね従来はやらないということに転化しがちで、そういう意味ではきちんとした場所で、きちんとした形で議論をし、問題があるとすれば速やかに直すというのは当たり前のことだと思います。
ただ、制度の問題と個別な事件ごとの具体的な義務の問題は、私はまた別だと思いますし、それは原告、被告がそれぞれ主張し合う中で裁判官が判断をしていく話です。その裁判官が具体的に判断する話と、制度、システムの話がちょっと失礼だけれども、多くの場合チャンポンになって議論されることはよくあって、そういう意味では慎重にというのはどうかなと思います。
【山本委員】私が懸念しているのは、木を見て森を見ない議論にならないようにということなのです。だから、それぞれ極端な例を持ち寄って、だから全体はこうだというのは、大きな制度の変更をするときには危険だと。だから、日本の地方自治の実態とか、行政と住民との関係というのをどういうふうにとらえて、どういうところに問題があってという議論から始めるんならいいんだけれども、何か問題ありというのが前提になって、したがってこういう改革をするという、そういう何か極めて一面的な議論を進めていくというのは、よくないんじゃないでしょうか。本当に言われているように、常に住民に理があって、常に行政側に否があるというふうな物の見方というのはいかがかなという、そういうことを申し上げているわけございます。決して改革を渋るとかというんじゃなくて。
【佐藤会長】では水原委員、お待たせしました。
【水原委員】一点、竹下代理に教えていただきたいんですけれども、行政処分の基準をしっかりすれば、裁量権に相当な枠を設けることができるというふうにおっしゃったように伺えたんですが、それはどういう手続で、どこで行政処分の基準をつくるということなんでしょうか。
【竹下会長代理】私が申しましたのは、行政手続法ではそういう審査基準とか処分基準というのを定めて明らかにせよということになっていますから、そのルートを通ってきたものについては、その基準に照らした裁量の審査というものが、従来より可能になるのではないか、それだけですべての問題が片付くというふうに考えているわけではございませんが。
【水原委員】それはそれぞれの行政実体法で処分の基準を明らかにするということですか。
【竹下会長代理】いやいや。
【佐藤会長】行政手続法でということですね。
【竹下会長代理】そうです。
【水原委員】手続法でということですか。わかりました。 とすれば、それが現実には行われていないということでしょうか。というのは、行政実体法には自由裁量の権限が相当幅広く認められております。裁判所が裁判するときには、判断基準は実体法でございます。そうなりますと、実体法で自由裁量の範囲を逸脱したと認められない限りは、原告の請求は認容できないことになるわけです。それが余りにもひどくなり過ぎておるというのが、今の議論ではないかと承知したんですが。それを、先ほどおっしゃる行政手続法で基準をはっきりすれば相当救済できるというのはどういうことなのか、不勉強なために理解ができないんですが。
【竹下会長代理】私もそれほど行政手続法に詳しいわけではございませんけれども、一応行政手続法第５条では、行政庁は申請により求められた許認可等をするかどうかを、その法令の定めに従って判断するために必要とされる基準を定めるものとするということになっておりますから、この限りにおいては基準を定めて、その上で許認可をするかしないかを決定するということになるはずだと思うのでございます。
それから、不利益処分をするかどうかの場合については、12条について処分の基準をやはり定めるということになっておりますので、そのことを申し上げたつもりでございます。
【水原委員】わかりました。そこで意見を申し上げたいんですけれども、先ほど来ずっと意見交換をしてきたところを拝聴しておりますと、中間報告でまとめた、行政に対する司法のチェック機能を充実させることが重要であるという点、これはもう全く問題ない意見でございます。そうした視点から、行政訴訟制度の改革が不可避であるということ、これも問題ないわけでございます。その具体的方策について更に検討すべきであるということ、これについてもまた問題はないところであり、全員一致した意見だと思うんです。どこで、どういうふうな部分を、どういうふうに直せば、行き過ぎの行政に対する司法チェックができるかということを、更に検討しなければならないのではないかと思うんです。
この審議会で、今いろいろ議論をしておりますけれども、実体法に関する問題でもあり、手続法に関する問題でもあり、それをどこでやっていただければいいかという議論までは到底できないような気がいたします。
したがって、更に検討すべき問題について、どこでやるべきかということを、そろそろ御議論いただいた方がいいんじゃなかろうかという気がするんでございますが。
【竹下会長代理】それは、検討の場について議論するということでございますか。
【水原委員】はい。
【竹下会長代理】先ほどから会長が言っておられますように、やはりここでは個別の問題についてまで議論するというのは、今、水原委員もおっしゃられたように、不可能だと思うわけです。しかし現在の行政訴訟制度の改革が不可避であるというからには、どういうような方向で検討をすべきなのかということは、少なくとも明らかにして、次の検討の場は具体的にどういうものになるかというのは、私も今ここで具体的なアイデアがあるわけではありませんけれども、やはりこの審議会に匹敵するぐらいの重みのある検討の場というものでないと、この行政訴訟の問題というのは、十分改革を期待することはできないのではないかと考えております。
【中坊委員】今、竹下会長代理もおっしゃったように、確かに行政事件というものについては、行政の方が自らこうしますと言ってくれればそれはいいんだけれども、現実にはもうやはり自分の身をくくることになるからやらないんだと思います。しかし今のところ裁判はうまくいかないと、そうすると誰がまずこの問題について、日本国家として、国全体として、どこが今、意見を発信すべきかと言えば、この前いらっしゃった３人の先生も、この審議会が何らかの発信をしていただくことが今、大切だということをおっしゃっていたと思うんです。
だから、その意味では我々は具体的な大綱について、どの程度まで入れるかは、確かに先ほどから水原委員も竹下会長代理もおっしゃっているように、個々の何法の何をどういうふうに直せとか、これは勿論できないけれども、しかし方向性とか問題点のとらえ方とか、そういうものについてこうあるべきだというようなことは、我々のこの審議会が今、発信しなければ、この問題について他に誰もが発信しないんだから、我々のこの審議会としてはそこを発信しないといけないということも、またみんな概ね一致しているところじゃないかという気がします。
しかし確かに今、水原委員がおっしゃっているように、個々の具体的にというのは、例えば都市計画法の何条をどう直せとか、これはもう我々の審議の及ぶ範囲ではないということはそのとおりだと思います。
【竹下会長代理】私も概ね同じような意見です。
【佐藤会長】他に何か。どうぞ。
【髙木委員】訴訟法の議論と実体法の議論と両方あって、実体法についてもどういう視点で見直すのか、これは閣議決定でいいのか、それにもまた法律が要るのかどうか知りませんけれども、こういうスコープで実体法というのを各省庁一斉に見直してくださいというような思考で、それこそ実体法見直し大綱みたいなもの、例えば実体法はこういう視点で見直すべきだと、そのためにこういう措置を取るべきだといったものをつくる必要があると思います。
これは、先ほど山本さんが言われたように、各省庁、行政側の人たちの現状認識等を聞いた上でのことになるかもしれませんが、単に実体法に問題があると言っているだけで、実体法が直っていきますかということなんです。そういう意味で実体法をどうやって、私もペーパーの中に「百年河清を待つ」なんて失礼な書き方をしておりますけれども、そういうようにしないためにも、実体法の見直しについて、具体的にある年限等を切って、また山本さんに乱暴にやるなと怒られるかもしれないけれども、そういうことも含めてこの審議会に期待がされているんじゃないかなと思います。
【中坊委員】問題は、もう少し具体的に言えば、例えば行政訴訟にしても、訴えの利益、特に法律上の利益という言葉を、現実の利益と変えるべきであるとか、そういうような具体的な言葉ももう既に委員から出ているわけですね。それではそういうふうに直すのか、あるいはそこまではちょっと、ということになるのか、あるいはどの程度までそこを触れるかとか、こういうことはこの審議会で言わないといけない。例えば、それがイコール原告の当事者適格にも関係することなんです。また先ほど言う、現代的な問題まで出てきた。あるいは、処分性についても単に処分だけではなしに告示であるとか、内部の決定をするどの段階でとらえ得るのかとか、そういういろんな問題を、私たちとしては、具体的に検討の中において、どの程度まで触れるかということは、この審議会である程度議論していかないといけない。みんなそこに問題がありますというだけで済むということでもないんじゃないかと思います。
しかし、それでは条文をこう変えなさいというところまで決められるかどうか。だから、その辺がちょっとデリケートなところじゃないかなと思っているんです。
私の提案は、方向付けをまず決めて、それから具体的な課題を言ってということが、一つの方法かなと思って、具体的課題をどのような方向で検討しますかということ、それは会長が一番その辺が重要だと言われたから、もうそろそろしてもらってもいいころかなという気もしておるんですけれども。
【佐藤会長】そこに行くまでに、竹下代理の整理についての質問とか、あるいはまた、法曹三者の方がそれぞれお見えですので、髙木委員の質問に対する答えについて何か更に尋ねておきたいというようなことがあったら、言っていただいたらどうでしょうか。まだちょっと時間がありますから。藤田委員どうぞ。
【藤田委員】質問というよりも、今の継続して検討すべき課題とのボーダーラインを引く、審議会がどこまでできるかという話なんですが、結局は司法権が行政権の範囲にどこまで踏み込むべきか、踏み込むことができるかという問題でありますので、それと行政事件訴訟特例法、行政事件訴訟法の制定経過なども考えますと、やはり代理がおっしゃったような行政庁全体を総括する内閣において、行政庁の立場も代弁するような人も含めた場で検討しないと、なかなか具体的なこういう条文でというようなところまではいかないと思います。ですから、我々のできることは行政に対する司法のチェック機能を強化して、国民の権利救済をより強化すべきであるという点は、そういう理念はコンセンサスだと思いますし、それから問題点として挙げられている行政事件訴訟法の取られている原則に、どういうふうに手を加えていくかという問題点、例えば処分性とか原告適格とか訴えの利益とか行政不服申立前置主義とか、いろんな問題がありますけれども、そういう検討すべき事項の指摘にとどまらざるを得ないんではなかろうか。それと同時に、行政庁の人にも入ってもらわなければいかんというのは、先ほど申し上げましたように行政実体法の改正ということがどうしても必要だということがありますから、それをその場で議論して、なかなか難しいという話もありましたけれども、行政庁としてどういうふうな問題意識で取り組んでいくかということを考えていただかなければならないという意味で、内閣に置かれるような総合的な検討機関を設けるのが、適当ではなかろうかというふうに思います。
【中坊委員】確かにおっしゃっるように、何もかも内閣で決めてください、問題はここにありますというだけで、これほど根本的な問題点を指摘していながら、なおかつ問題点だけ羅列してこれは内閣でやってくださいというのはどうでしょうか。先ほどから繰り返し言っているように、せめて方向付けというか、そういうものはやはりお考えいただかないといけない。そうでないと、せっかく問題点の分析までされて、ここで３人の、あるいは４人の先生にまで聞きながら、そのところが出ているだけで、それだったら単に話を聞いただけということなるでしょう。
だから、やはりどういう姿勢で、どうするんだということは、ある程度出さないといけない。確かに、まず実体法そのものには触れられない。しかし、それについてもどういうふうな姿勢でいくべきだというところ、やはりもう少し挙げないといけない。これは行政庁が関与するからもう別の機関で決めてくださいというには、先日あれほど熱い思いで出てこられた先生も、我々が発信してくださいということを言っているんだから、その発信する際、問題点も内在する問題と、実体的にという問題と２つ出てきている、こういう視点があります、しかも行政訴訟法も問題であり、あるいは実体法も問題である、と言わなければならない。ここまで出ているのに、それについてあとは羅列して済ますというのでは、私はいささか問題ではなかろうかというような気がしているわけです。
【佐藤会長】水原委員どうぞ。
【水原委員】決して視点がはっきりしていないわけではございませんで、やはり行政に対する司法のチェックをもう少ししっかりやりなさい、それによって権利を擁護しましょう、という点においては、もうはっきりとして動かない線があるわけでございます。そのために、手続法、実体法を検討する。ただし、それぞれの行政庁に関係することがございますので、先ほど藤田委員が挙げたような、また他の委員が挙げられたような、それぞれの問題について最初の改革をすべき視点に立ったならば、どういうふうにやるべきかということを一つ十分検討してほしいということです。
それは、各省庁にまたがることであるし、手続法の問題だとしてもそれは行政各庁にまたがる問題でございますので、法務省だけで処理できる問題ではございませんので、できるならば内閣というところに持って行って、御検討いただくのが一番いいんではなかろうかという気がいたします。
【佐藤会長】一番大きく言いますと、我々の最終報告が出て、それを受け止め、全体にわたって推進する体制がどのようなものになるかという問題があります。我々は、取り組むべき課題を幾つか挙げるわけですね。裁判制度もあれば、国民参加もあれば、弁護士改革もあれば、その他さまざまな重要な課題を掲げるわけです。そうした我々の最終報告を、全体として受けてこれを具体化していく強力な推進体制を、我々として希望しているわけですが、それが具体的にどうあるべきかという点については、後日、少し御議論いただきたいと思っております。
そして、この推進体制で受け取っていただくべき課題の中に、行政訴訟の在り方についてどのように詰め、具体化していくかというのも含まれていると思うんです。具体的な行政訴訟制度の設計は、その段階の話のような感じがします。そうした具体的な制度設計について今議論するのは駄目だと言うつもりはありませんが、全体の構造はそういう構造なんだということを念頭に置いていただきたいというように思います。
そこで、この行政訴訟制度の問題について我々としてどういう発信をするかという、その発信の仕方の問題だというように思います。我々は、既に論点整理、更に中間報告において、さっき代理が読み上げられたように、行政訴訟制度の改革は不可避であるということを発信しているわけです。それから、具体的な方策については、更に検討すべきだということも発信しているわけです。その中身をどうするかということで、この間ヒアリングをやり、そして今日代理から論点の整理をしていただき、議論してきたわけです。もう少し我々の発信の中身を明らかにする必要があるということは、余り御異論がないのではないか。どの程度まで明らかにすべきなのかということがまさに問題なんですけれども、中間報告よりは我々の考え方をより明確にすべきだという点は、よろしいんでしょうね。我々の審議会としてどのような中身を最終報告に書き込むかが今後の課題ですが、既にヒアリングでいろんな視点が提供されていると思いますし、今日の御議論でも方向が出ていると思います。
繰り返し申しておりますように、従来の行政訴訟制度が必ずしも十分機能しているとは言い難いということは我々の共通の認識であると思います。そして、行政主導から政治主導と言いますか内閣主導へと移行する、あるいは政策立案と実施の分離というようなことが、行政改革で指摘されているところであります。
そういう行政改革と関連付けて行政に対する司法のコントロールの在り方はどうあるべきなのか、従来の発想を転換する必要があるとすれば、どのような転換をする必要があるのかという辺りを、もう少し理念的に詰めて議論する必要があるように思います。今までヒアリングや今日の議論でもいろいろ出されましたけれども、最終報告までに整理してみたいと思っております。そして、その理念と関連付けて具体的な制度改革の方向性、既に今日御指摘があるように、手続法、実体法の両方に踏み込まないといけないということなんですけれども、その方向性を整理したいと考えています。また先延ばしか、というようにお叱りを受けるかもしれませんけれども、今日の議論の段階でこうだというのは、やや時期尚早ではないかという思いもしておりまして、今日ペーパーをお出しいただき、御議論いただいた点を踏まえて、少し考えさせていただきたい。そして民事司法についての審議のところで、今のところ３回を当てることを考えておりますが、そこのところで今日の御議論を踏まえて、中間報告よりはもう少し我々の発信の内容をはっきりさせるような工夫をするということで、今日のところはいかがでしょうか。
【中坊委員】私は既にもう竹下さんに問題点の所在を御報告いただき、あるいはヒアリングもされて、例えば基本的に二つの分け方があって、一つは、そもそも行政の優越的地位というものを非常に強調して、それが官僚国家ともつながってきている。それが一つの原因であったということ、そこから来る基本的な問題。それから今度は行政そのものが中央行政まで含んで、非常に広範囲なものになって、利害の及ぶ人の範囲が非常に増えてきたと、だからどうするんだという問題。この二つの大きな考え方があるということ。
それと、少なくとも行政訴訟法という手続法と、皆さんがおっしゃっている実体法も両方とも直さないといけないんだという点。 これぐらいまでは、その程度の範囲までは今日のところでも私は決まるんじゃないかと思います。ただ、先ほど言うように行政訴訟法の何条をどう直せとか、そこまでは今日はまとまりにくいかもしれないけれども、その点ぐらいまでは今日決めないと、余りにも問題が先送りになってしまっても、ちょっとどうかなという気はするんですけれども。
【佐藤会長】行政訴訟制度について、従来の発想では問題があるというところについては皆さん共通の認識をお持ちだと思うんです。だから中間報告でも改革は不可避であると言っているわけです。なぜ問題があるかという基本的なところについては、今度のヒアリングあるいは今日の議論でますます明らかになり、見当はつきつつあるような気がします。
理論的に言えば、藤田教授の整理の仕方が、個人的には、正鵠を射ているんじゃないかという感じを持っておりますけれども、審議会としてどういう表現振りにするかについては、もう少し考えさせていただきたいと思います。いずれにせよ、何かそういうものが根底にあるらしいということは、皆さん共通の認識ではないでしょうかね。
【竹下会長代理】そうですね。
【佐藤会長】従来からの問題と現代的な問題、中坊委員がおっしゃったように、そういう二種類の問題があるということは、大体共通の理解として持てるんではないかと思います。 それから、手続法と実体法と二つの面がありますけれども、これも相互に関係し合っています。手続法は手続法、実体法は実体法、実体法が動かないとこっちが動かないというのはおかしいんですね。今日、委員の皆さんにも配られていると思いますけれども、阿部泰隆教授のペーパーが送られてきておりまして、読ませていただき、いろいろ示唆を受けました。手続法と実体法は相互に影響し合うところがあることは否めないわけで、全部実体法の問題にしてしまうのは行き過ぎだという気もします。今日の段階では、すっきりまとめるのは難しいんですけれども、今、申し上げた辺りのところになるのかなと思います。まとめになっていないかもしれませんけれども。
【髙木委員】会長がおっしゃったように、平たく言うとまとめになっていないんじゃないかと思いますけれども、いろんなことをお考えになっておられると思いますから、またの機会にということで結構です。
【佐藤会長】今日のところは、この辺で締めくくらせていただいてよろしゅうございますか。いろいろ貴重な御意見ありがとうございました。
この問題は、さっきも申しましたけれども、今のところ、労働関係事件と同様に、民事司法ブロックに関する審議の中で、更に検討させていただくということにしたいと思います。引き続き、特に代理にまたお願いということになりますけれども、よろしくお願いします。
事務局から、配布資料の説明はありますか。
【事務局長】本日の配布資料の中には、国会議事録を入れております。これは、最近の衆参両議院の各法務委員会における司法制度改革に関する質疑の部分を抜粋したものであります。お読みいただきまして、国会でどのような議論をされているかということを参考にしていただければと思います。そのほか特に説明することはございません。
【佐藤会長】ありがとうございました。それでは、次回の審議会でありますけれども、年明け後の１月９日火曜日、１時半から５時までこの審議室で行いたいと思います。次回は、前回御了解いただきましたように、国民の司法参加につきまして藤倉皓一郎帝塚山大学法政策学部教授、三谷太一郎成蹊大学法学部教授、松尾浩也東京大学名誉教授の３人の先生方においでいただいて、お話を聞き、その後意見交換をするということを予定しております。
本日は年の瀬のお忙しいところお集まりいただきまして、本当にありがとうございました。今年のこの審議会は今日で終了ということですけれども、海外視察、公聴会等がございましたし、審議会も今日で42回、それに加えて集中審議２日半と、誠に御苦労をお掛けしまして申し訳ない限りでございました。しかし、御苦労いただいたおかげで、中間報告を出すことができました。皆様の御尽力に対し、本当に心から厚く御礼申し上げます。最終報告は来年の６月12日を予定しておりますが、大詰めを迎えての審議でまた何かと御苦労をお掛けすることになるかと思いますけれども、引き続き来年もどうぞよろしくお願いいたします。どうもありがとうございました。
よいお年をお迎えください。